联合国大会与大会第六委员会探讨国际法普遍管辖权议题

正如第四节所描述的，2009年9月14日，根据坦桑尼亚常驻联合国代表给联合国秘书长的信函，联合国大会通过了第568号决议，决定将“普遍管辖权原则的范围和适用”问题列入大会第六十四届会议临时议程。在同年9月18日第2 次全体会议上，联合国大会按照总务委员会的建议，决定将该项目列入议程并分配给第六委员会。自此之后，此议题便一直被列入了每届联合国大会的临时议程之中。联合国大会第六委员会也一直在审议此项目。

为推进此议程的工作进展，目前主要采用了两种不同的工作机制：一种是联合国秘书长提交报告的机制，一种是联合国大会第六委员会设立不限制名额的工作组机制。

一、联合国秘书长报告机制

本机制是基于联合国大会于2009年12月16日通过的第117 号决议而开始实施。[159]此后，联合国秘书长根据收到的各国资料和意见，包括观察员递交的资料和意见，陆续提交了7份报告。[160]在这7 份报告中，除了第一份报告即2010年的第181 号报告是综合性的外，其他报告，均是对他国所递交资料和意见的单纯“编纂”。出于研究主题和便利的原因，下面将主要以2010年第181 号报告为主，对各国有关普遍管辖权的基本和主要关切进行简要介绍和描述：

（1）各国基本上都认可，讨论的重点应限于普遍刑事管辖，并在“国际法中的管辖权”这个总范畴内进行讨论。“重要的是，无论其依据为何，管辖权都只能秉持诚意并依照国际法其他原则和规则行使。”[161]因此，与普遍刑事管辖“并驾齐驱”的普遍民事管辖的问题，不是各国关注的焦点所在。

（2）就普遍管辖权与其他管辖权间的关系而言，一方面，“就严重罪行而言，不应存在有罪不罚现象”，另一方面，“罪行发生的国家（领土所属国）和犯罪人国籍所在的国家（国籍国）对个人、行为或情事一般而言具有优先权。因此，每个国家都应根据其国内法禁止严重罪行，并对在其领土上犯下或由其国民犯下的此种罪行行使有效管辖”。[162]

（3）“各国认识到，一些国际关切的严重罪行仍在领土或国家管辖权的范围内得不到惩处，包括在一些情况下，被指控犯下这些罪行的行为人成了跨境逃犯，在一定程度上凸显了普遍管辖权的重要性和它新的活力。”[163]因此，致力于促进问责制非常必要。在这方面，普遍管辖权是打击有罪不罚现象斗争中的一件重要的司法工具。

（4）关于普遍管辖权的理由或理论基础，可能需要注意两点：“普遍管辖权的理由基于这样一种观念，即有些罪行严重到可影响整个国际社会，或有关罪行受到普遍谴责，或因罪行有害于国际利益致使各国有义务对犯罪人提起诉讼。这类罪行的性质或其格外严重的程度使对它们的制止成为国际社会的共同关切问题”；“普遍管辖权被视为刑事司法集体体系中的一种附加补充机制。它确保在有人犯下导致国际关切的严重罪行、而有管辖权的其他国家不能或不愿行动，且国际法院和法庭缺乏起诉犯罪人的管辖权或实际手段时，一个国家将代表国际社会采取行动。”[164]

（5）在普遍管辖权的定义上，多个国家所提出的不同定义都强调了普遍管辖权的一个重要特点，即“证明与法院地国的关联与确定管辖权并不相干”。[165]但也有一些国家认为，“具体到管辖权的执行或裁判方面，提到了（a）国家法官对在外国领土上由外国人犯下的某些罪行和对外国国民提出诉讼和作出裁决的能力；或（b）法院即使在案件与法院地国之间缺乏特定关联的情况下行使其管辖权的能力，这些关联包括领土、犯罪人或受害人的国籍，或对国家根本利益的侵犯。”[166]

（6）关于普遍管辖权的区分。部分国家强调，普遍管辖权分为两类：绝对、无限制或无条件的普遍管辖权与有条件或有限制的普遍管辖权。“前者除其他外允许在不出庭或缺席情况下在刑事诉讼中行使普遍管辖权，即犯罪人不必在法院地国的领土上。后者一旦在合理行使域外管辖权的一个或数个条件得到满足时即可适用，而其中一个共同要素就是被指控的罪犯者在法院地国领土上的存在。”[167](www.xing528.com)

（7）关于普遍管辖权所适用的罪行范围。有国家主张，根据习惯法，一般的理解是，普遍管辖权适用于海盗行为。另外一些国家则认为，“习惯法也把普遍管辖权扩展到了其他一些罪行，例如奴役行为、灭绝种族罪、战争罪，危害人类罪、危害和平罪和酷刑”等。[168]在具体立法模式上，则有明确列举具体罪行的模式和概括式立法规定的模式。[169]

（8）各国在实践中确立和行使普遍管辖权的模式。部分国家在实践中确立普遍管辖权，是通过刑法、刑事诉讼法，有的甚至是通过《法院条例》或《司法条例》等方式来进行的。有的国家是刑法中具体规定了相关国际罪行，有的则是提及“或参照有关罪行，从而对‘违反国际法的罪行’或‘国际罪行’作出了界定”。[170]还有的则是在刑法中进行单章规定，或者采用专项立法的模式。[171]

（9）行使普遍管辖权的条件、约束或限制。有国家认为，“负责、明智地适用普遍管辖权原则是该原则合法性和可信度的最佳保障”，“在普遍管辖权案件中的立法和司法实践通常为国际法其他原则赢得尊重并承认它是最后诉诸的机制，因此作为政策问题，应尊重有主要管辖联系的国家的优先权”。此外，“刑事责任的通常免责理由和辩护事由也适用，不管管辖权依据是什么”。[172]在具体实践中，需要考虑犯罪严重程度、管辖联系、主管机构的同意或授权、一罪不二审、双重犯罪、引渡或移交、赦免和大赦、豁免、不适用政治例外条款、不适用法定时效等。[173]

（10）所讨论问题的性质。国家的关切主要集中在：普遍管辖权的范围和适用上的积极和消极方面；有选择地或武断地适用普遍管辖权，没有适当考虑到国际正义和平等的要求，或不必要地使用普遍管辖权，可能在国际一级对法治以及对国际关系产生消极影响。由于没有普遍接受的和明确定义的普遍管辖权，导致对以下问题辩论不断：①适用普遍管辖权的罪行；②是否永远要求被告人在行使管辖权的国家；③是否某种与寻求援引这种管辖权的国家的“联系纽带”是必要的。[174]

二、联合国大会第六委员会不限名额工作组机制

联合国大会于2009年9月14日把“普遍管辖权原则的范围和适用”列入大会临时议程。在同年9月18日第2 次全体会议上，按照总务委员会的建议，大会决定将该项目列入议程并分配给第六委员会。在2009年10月20日和21日以及11月12日第12 次、第13 次和第25 次会议上审议了该项目。在委员会审议该项目期间发言的代表的意见载于有关简要记录。[175]在2009年11月12日第25 次会议上，卢旺达代表以主席团的名义提出了一项题为“普遍管辖权原则的范围和适用”的决议草案。[176]在同次会议上，委员会未经表决通过决议草案，并建议联合国大会通过该决议草案。[177]这是第六委员会目前针对此议题的主要工作模式。从目前的讨论记录来看，各国在第六委员会的发言，基本上是重复自身递交给联合国秘书长的资料和信息。第六委员会目前尚未就本议题作出任何结论性意见或初步意见。

三、简要小结

通过前述介绍和描述可以看出，在联合国层面对普遍管辖权议题的讨论，无论是在联合国秘书长报告层面也好，还是在联合国大会第六委员会层面的讨论也好，由于各国围绕普遍管辖权的定义、性质、来源、适用范围、适用条件与限制、相应的立法与执法措施等问题实践不一，理解和认识上存在分歧，目前围绕此议题的讨论进展缓慢，基本上还是处于“自说自话”，难以取得相应共识的阶段。国际社会围绕此议题的编纂与进展，从目前迹象来看，还有很长一段路要走。