战国时期的国家结构与奖励制度对比：罗马与中国

青铜时代中国，包括夏、商、西周时期(约公元前2000—前770年)的战争构成了国家最为重要的两大要务之一——另一个是用人或牲畜进行的祭祀。^[1]这些“要务”是贵族的专有特权，也构成了其统治和自我界定的合法性基础。因此，当时战争成为了国家构成的核心要件。^[2]在这段时期内，贵族形成了宗族制度，即根据他们的谱系上与大宗的接近程度自我组织和等级化的宗族和家族群。^[3]君主享有至高的荣耀，但却与贵族大致上处于同等的社会地位。贵族阶层的成员认为他们自己是共同的高贵身份的分享者，小心翼翼地保守每个自认为跻身此等列者的这种荣耀。这不奇怪，于是，真实的或想象中的对个人的轻慢，构成了无止境的世仇或经常发生于阶层成员中的战争，这大凡是为了自证其身而发生的。由于他们的政府领导的固有弱点，君主变得逐步不能够控制这些冲突。世袭宗族制度不仅形构了贵族社会的结构层次，同时也构成了青铜时代王国的政治景观。制度内谱系的等列决定了一个宗族可以掌控哪些朝臣位置和领地。这种地位基于血统世袭占有的，并可以以此在较小的范围内复制君主制的机构。宗族掌控了他们自己的宗庙、祭祀和可为战争而动员的贵族家属、随从的网状组织。事实上，通过既有的权利，他们构成了完全自治的政治体，因为贵族们完全有能力独立进行“国家的要务”。这样一来，青铜时代的国家结构可被描述为封建，因为此类“国家”不外是包括君主自己在内的“小国家”的集合体。王国依赖这些小国家来征集军事资源。那么不足为奇的是，行政上的和地缘上的世袭逐渐成长至与君权旗鼓相当，抑或是由贵族对轻蔑其荣誉之举的极度敏感而酿成族间仇杀和战争，这可能会是长达数个世纪的血腥流血冲突，且君主无权过问。接下来的春秋时代(公元前722—前481年;它与随后的战国时代[前453—前221年]与东周王朝[前770—前256年]具有重叠关系)见证了一个长时段的暴力冲突。由此，周贵族与与其所建构的制度一道，被其自身和超过100个的小国所摧毁。

由于这样的大战乱，一种非常异样的国家形态出现了。宗族间的剧烈冲突，促进了社会、行政方面进行革新，以期能够稳固抗争中的军事优势。^[4]第一阶段发生在公元前7世纪中叶，那时齐国废止贵族的军事垄断，以图扩张其军队。其他国家也被迫随之而动。最初，只有国都的非贵族人口参军，但大多数时候剧烈的冲突要求更大的军队，公元前6世纪中期晋国将征兵的主体扩展至各民族人民和农业腹地的农村人口。这一发展最初只是权宜之计，但战争的压力迫使晋和其他竞争国将这种措施常态化，直到前3世纪他们已经有了成千上万人组成的庞大军队(如果文献材料可靠的话)。最终，秦国在法家思想家商鞅的指引下，于前4世纪中叶产生了典型的“战国”结构形态。目前尚不清楚是否随后每个国家都创建了完全与秦相同的管理模式，但他们所进行的各项改革或多或少有复制秦制的情况。秦改革的核心在于将人口设置为以伍为基本单位的组织，它们不仅各自负责提供五个兵员以组成秦军，还有相互监督的责任。家庭成员如果没有报告其他成员的犯罪情况，将对此犯罪负有连带责任。其次，因为秦国统治者将农业生产力视为强军之本，政府系统化地遏制其他形态的经济活动，例如施行了各种对商人和工匠的惩罚措施。为了确保最大限度地开垦土地，秦国同时还对成年子嗣不分家者进行处罚。这些刑罚则迫使子嗣建立独立的家庭并开垦属于他们配额的土地，以此来契合国家的农战政策。基于这个政策，秦也将其领土划分为网格块，其中各个都能有效地为在其中的每个家庭提供食品生产的保障。这种目的在于保障能为战争而最大程度地提取资源的对农村的重塑，可以形象地描述为通过遍布全国的阡陌系统。最后，政府财政通过加于民众的人头税为战争提供支撑。

秦国通过创造同样广泛的行政机构推行这种巨大的社会经济工程。整个国土被分为若干行政区划。县，等同于军事行政和征兵的单位。县以下的一级单位，成为地方政府的基础。为了整个体系的运转，秦国建立了一个能够将中央政府官僚职权扩大至地方层级的制度。不同于青铜时代的世俗行政，官员并非贵族，也不能世袭他们的职位。他们是普通人，也是专业人员，通过特殊的技法和能力或合于君主的喜好来获取职位。这些行政官员收集税赋，以供军需和徭役，并且，为了促进任务的完成，进行了详细的人口普查。他们还促成了一个严峻但看起来又相对公正的司法系统。最后，从农民那里征集来的税款不仅用于支付管理他们的当局的费用，也用于维系专职的士兵队伍。这不仅构成了秦国军队的核心力量，而且还为统治者提供了可用以应对反抗者的可靠资源。这些改革造就了“战国”，正如马克·路易斯(Mark Lewis)指出的:“国家建立起军事征聘和控制的机构。这些国家的军事行为不再意味着仅是贵族用以象征其权威标示，而更是统治者用于组织化、等级化和掌控其臣民的最主要机构。”^[5]换句话说，军事上的需要，带来了这些国家的军事化。

在地方性战争的环境下，大规模的军队是每一个诸侯国得以存续的基础，为了动员这些军队，政府不仅仅依靠其官僚制度所提供的强制力，同时也需要对农民们完成税赋要求并在战争中被召唤的热情提供有形的奖励。这样说来，政府关注最大化其人口的农业生产力，并且，将兑现承诺的具体措施确定化，换个角度来说，也就是要努力确保其臣民的福利。如果臣民赋税，统治者就需确保他们不会因此而缺乏生计所需。另外，由于在这个时期土地资源尚且充足，统治者就不能够对他的臣民施以过重的压榨，因为一旦这样，王国域内的百姓可以很容易地移居到条件更为宽裕的地区生活。高度竞争化的诸侯国群体，各个都很希望能够吸引到更多的居民，这让臣民具有了一种“退出权利”，这成为了君主专断权力的隐性约束。^[6]更有甚者，由于司法权掌握于由中央政府任命的受薪地方官而非某些地方权贵，法律尽管严峻，但至少施行得相对公正。而政府推出的大部分重要的鼓励机制，都是基于其人在战争中获胜，据此赋予之更高的经济和社会地位。战国各诸侯国国家功勋人员的奖励，特别是战争中所获者，建立了阶级或名分的复杂继承制度。在此方面，秦国又一次成为了典型。路易斯描述了十七等爵制体系如下:

用擒获敌首级的数量来衡量军功的等级，并按此行赏。杀敌五人为公士，赏军级一级。杀百人者，配齐部署百人。战死于沙场者可将其功勋传予后代。到达特定的等级意味着可以拥有一定数量的土地、房宅和奴仆。这十八种或以上的等级，同样可以通过指定数量的村庄的税收收入来获得。……在别处也见到说秦国军功体系的最高的四等是领主(jun？)和侯。等级序列中更低的头衔与军队和政府机关相对应，最低的四等相当于士兵，第五级以上相当于政府或军队的官吏。这些等级同时也包含了法律和宗教上的特权。在法律领域，放弃名号可以用来抵偿特定的惩罚，因此它们提供了一定程度的刑事豁免权。在宗教领域，名号的获得者在葬礼上享有特权，可以拥有更高的坟茔和在其上种植更多的树木。^[7]

秦和其他战国诸侯国的臣民因此看起来似乎更积极，甚至可能更乐意投身战争，因为他们认识到这关系到他们自身的利益，也因为统治者会照顾他们的一般经济福利并提供公正的待遇。

罗马帝制国家的结构则呈现出惊人的不同，尽管它的起源也包含有相似的持久、剧烈的战争。^[8]意大利在公元前6—前4世纪是一个由小城邦和松散的部落联合构成的区域，罗马共和国是其中较为强大的一员。渐渐地，罗马在公元前4—前3世纪之间将其霸权扩张到覆盖了大部分的意大利地区，又在公元前2—前1世纪覆盖了几乎整个地中海沿岸。然而，尽管罗马在这四个世纪中几乎每年都在进行战争，所动员的意大利人口在比例上看与中国的时期相当，但它从未像中国那样发展出一套倾全国之力以备战的行政结构。事实上，在罗马军事动员最盛时期的政府机构，也就是在公元前3世纪末到前1世纪这段时期内，也远比不了秦和其他的战国列强。到了公元前49年，贵族通过议会(元老院)控制公共事务，几乎没有正式的法律上的权力，但拥有大量非正式的权威。它同时还配备了通过竞争性选举产生的行政官，所有的罗马公民理论上都有票选的权利(尽管选举委员会的组织以及其他一些条件使得这些选举与民主制大为不同)。这些行政官处理国家的所有事务，但是由于行政官数量太少，所以他们真正能够处理的事务也有限。对罗马共和国公民五年一次的人口普查，旨在建立征兵和税收的义务。然而，尽管对规避行为有严厉的惩罚措施，人口普查的成功大体上还是取决于注册者的自愿合作。没有官僚机构能够施行强制措施加以推行。相似地，为了管理其城镇和农村地区，共和国依赖地方精英的合作，这些人的权力独立于中央政府。同样地，征兵也取决于新兵的自告奋勇的意愿，缺乏广泛意义上的官方或管辖强制力。从公元前4世纪开始，一种税收(the tributum)被征集以支撑共和国的军事活动，但这些从技术上说是共和国从公民那里得到的借贷，至少有些时候，会在战争胜利之后偿还。在公元前167年，随着马其顿征服，元老院完全废止了其征敛，此后罗马的公民享受了几个世纪的直接税的豁免权(尽管他们仍是一些间接税的缴纳者)。

罗马共和国和战国中国在国家结构形成轨迹上的分歧，也许在某种程度上可以归因于，两者所面对的军事挑战性质上有显著差异。战国诸强之间的战争几乎是持续性的。有人推算公元前656年至前221年间主要诸侯国之间的战争数量达到256次之多。^[9]在此时期内，几大诸侯国为了争夺权力而建立的联盟，在无常而又频繁地发生着变化。在超过四个世纪的时期内，没有一个能够获得不可挑战的优势地位来征服其竞争对手或是强迫他们接受其霸权。这些战争往往持续数年，结果造成战败王国的灭绝，胜者并摧毁其神坛和宗庙，将其领土吸纳入自己王国的版图。国家在如此危险的处境下，又不能够依靠超越其领土的资源来自我防卫，因此统治者采取建立强有力的中央集权、高效的行政机构，对其臣民加以广泛管理，以此实现对版图内的财物和人力资源最大化的征集，联系各诸侯国当时的处境来看，这些做法就不足为奇了。罗马战争的形态极为不同。罗马最初是拉丁平原占据统治地位的城邦，而它在成为意大利霸主的过程中，并未受到大的军事挑战，甚至连偶尔的严重挫折都没有。从公元前5世纪后期开始，它在亚平宁半岛接二连三地征服对手，且当它面对多个战线的战事之时，它通常能够有效地防止敌人联手对抗自己。到了前275年以后，它的存在方式表现为，仅在自前218—前207年这个相对较短的时期内受到过一次来自汉尼拔的进犯。(尽管汉尼拔在公元前203年以前并没有离开意大利，罗马在前207年击败由其兄弟率领的西班牙的增援，这有效地结束了他对罗马构成的任何威胁。)罗马并没有遭受到像战国诸侯国所面临的那种长期的挑战，这个情况可能在某种程度上解释了罗马共和国的领导人在共和国的体制结构方面作出广泛改变尝试为何失败(中国的统治者借此求得了存续)。

不过，过分低估罗马共和国所面临的军事威胁也是错误的。在公元前5至前4世纪，罗马面对一系列的强敌，其中的任何一个都有可能将之摧毁，公元前3世纪所进行的重大战争就遭受了失败的后果，这可能导致其在意大利霸权的崩溃，也很有可能导致共和国覆灭，致使其公民的死亡或被奴役。军事上的压力有时是非常严重的，这不容置疑，其艰巨性往往令人生畏。作为回应，罗马的领导者自然会试图增加共和国的军事资源。然而，罗马的领导人并没有扩张政府机关或向公民征敛财富，而是求助于结盟和扩大公民实体本身，以此来扩充其城邦的军力。这些措施实际上取代了中国的战国诸强通过权力加强国家领土的控制的举措。最初，就像早期帝国时代一样，罗马和它最亲密的邻居拉丁人一道构建了一个防御联盟。在公元前5至前4世纪，伴随着君主制的没落和共和国的建立(公元前509年)，这个联盟提供了大部分的军力的基础。在此时代以及接下来的前3世纪，被罗马征服的大量意大利和其他地区的邦国都向其寻求保护，与之达成某种契约。共和国对意大利联盟(the socii)成员并不征收货币赋税;取而代之的是，要求他们为共和国军队提供特遣队，并且“将罗马的敌友视为自己的敌友”，这就意味着他们要将外交权让渡给罗马共和国。渐渐地，包括整个意大利在波河以南地区的那些同盟国，远远比中国战国诸强所建立的同盟关系更为可靠。还有几个相对来说实力相当的竞争国，因各自都寻求最大化其权力或是对已知威胁加以反抗，是故出现了调整的无限可能。罗马的盟友没有选择余地而只能默许，因为并无任何其他的意大利政权能够与罗马的实力相当。因此，罗马可以将压倒性的军事力量用于镇压叛乱。只有伴随着强有力的外部军事力量资源的援助，诸如公元前281至前279年的皮拉斯(Pyrrhus)或前218至前207年的汉尼拔(Hannibal)，这些联盟才有望从罗马的统治中求得解脱，并且他们中的一部分也确实做到了。但是即使是在这些相对短暂的时期，足够多的盟国保持了忠诚，这使得罗马最终扭转局面，并且恢复了霸权。然而，如果在自由的机会呈现出来时对之厌恶且并不情愿为之，那么罗马霸权大体上仍然并非压迫性的。作为对其将军力交由罗马支配的回报，同盟国获得了对其地方事务的几乎完整的自治权。这些自治权由地方精英继续掌握，而且其军士和公民也有权分享罗马的胜利果实。

鉴于在扩大其同盟数量方面的成功罗马共和国，可以从中获得用于战事的必要资金，通过扩大国家机器来强化来征集就是不必要的了。罗马统治者在共和国内采取了同样数量而不是质量的方法。从公元前338年开始，随着镇压拉丁和坎帕尼亚地区一系列的同盟叛乱，罗马通过扩大其公民身份范围来确保意大利的各种非罗马团体的忠诚和支持。这造就了新的族群，以适应这些新获得选举权的罗马人，并将之纳入共和国的市民和政治格局中。公民权并非是纯粹的福祉:它意味着兵役和赋税的义务，且诸如票选或获得公职的利益大大出乎了新公民的掌控范围。但是在公元前4世纪后期至前2世纪，新的公民已经与原有的公民完全合二为一，被同等对待了，而且他们之中也再没有表现出抵抗或叛乱。罗马稳步地扩张其领土(the ager Romanus)，到了前3世纪晚期，已经囊括了意大利中部最好的地域。在那时，公民的群体大约有300000名成年男性，而在波河以南的亚平宁半岛此类的总人数大约为970000人。罗马人因此就在那时意大利的总人数中占据了不少于3成之多，这使得他们成为意大利最大的群体，所以能够战胜任何一个单一群体，这样就很难有某个单个的政权敢于挑战他们的宗主权。^[10](www.xing528.com)

与意大利的同盟一样，公民群体承受军事负担的能力被分派向占领土地的殖民的赋敛这项社会工程形式加强了。^[11]这个基金的主要目的是军事性的，殖民地位于最近被征服的战略重点地区，用于作为事实上的驻军地或桥头堡。殆至2世纪初，其参与者，包括罗马公民和一部分同盟者，获得了与以往那些罗马的拉丁邻邦(他们在叛乱被镇压后成为了公民)同类型的拉丁权利。在汉尼拔战争之后，新的殖民者保留或获得了罗马公民权。早期拉丁殖民地的公民们较之一般同盟享有一项特权，这将他们与罗马母邦紧密联系在一起，并使之成为罗马共和国最可靠的同盟。这些公民群体使得罗马的军力有了至少150000人的潜在提升。一些人被选入参加任何殖民地的基础是缺少足以供养他们自己及其家人的农耕用地。这样一来，殖民一定程度就避免了缺乏土地的公民和同盟们无法为军队提供税收和兵役支持的局面(因为罗马与古典时期的希腊城邦一样，对成为步兵、骑兵都有最低额度的财富限制)。特别是那些本就财产不多者，若是划分给他们为数众多的继承人，则财产会少之又少了。这些殖民政策、联盟建立和扩大公民权的后果是，当罗马最终在汉尼拔战争的前中期面对一个比较长期的军事危机时，能够从其公民与拉丁同盟并其他同盟中获得数量巨大的兵员，以此来镇压、防止叛乱，并且通过牵制逐步消耗汉尼拔的军队。

罗马在意大利的霸权及其巨大的公民群体，同时为战争提供了大量的资金支持。^[12]罗马的盟友的军队对共和国的军队作出了贡献(罗马为这些军队提供了免费的粮食配给)。同时罗马公民体意味着战争带给其原有人口的经济压力被大大分散了。更为重要的是，当罗马开始寻求对意大利半岛以外版图的控制时——最初是萨拉丁和西西里岛，而后是西班牙、法国南部、北非，以及希腊东部的大部分地区——它开始向行省征收货币或粮食税，但并不定期向之征兵，这与其对拉丁地区和其他同盟的政策并不相同。这些区域为罗马财政贡献了大量的资金，其中短期者是最初征服时的战争赔款，长期者则是罗马逐步开始征收的定期赋税，这将更加削减摊到罗马公民头上的财政负担。然而，罗马共和国依赖罗马及意大利的地方人物、机构或私人机构的合作来征集行省的赋税。并且在意大利，行省的行政机构是非常小规模的。尽管强势统治的王朝被消灭了，但构成原先王国的城市实际上仍处于自治并对其腹地施用行政权。罗马派遣的总督只行使一般性的监督权，例如在某些案件中担任法官，确保所包含的城市遵守条约，维持行省的秩序等。

就像战国时的中国，罗马共和国能够调动大量军队，乃是通过对受征召提供奖励，以确保他们在意愿上的顺从性和参与战斗的热情。起初，这些刺激措施看来采取了政治权利的形式。甚至在共和国建立以前，当罗马依旧处于君主统治之下时，塞尔维乌斯·图利乌斯(King Servius Tullius)就在前6世纪中叶创制了与建立新型军队相关联的百人大会(comitia centuriata)，基于扩大公民实体并在对将来战争是否进行和在何处进行以及何时议和等问题上尽量满足他们的愿望。随着共和国的建立，百人大会同样获得了选择罗马军队领导者的权利。根据大多数，尽管并非所有关于早期共和国的研究，当城市由于邻邦的挑战陷入危难之际，平民威胁拒绝服兵役时常发生，以此从罗马贵族统治者那里谋求各种形式的好处。^[13]这包含了作为公民权基础的申诉权(provocatio)，也就是将死刑的判决诉诸民众决断;认可平民保民官的权力，以对抗贵族的任意逮捕与处罚权;通过称为平民大会的机构参与公共事务的处理;取消债务奴役;还有作为向平民中的富人开放首席裁判官和祭祀职位的结果，在统治阶级本身的构成上作出重要改变。可是，在公元前3世纪的前25年以后，共和国统治者向公民的政治让步变得越来越不频繁。一种可能的推论是，这种让步始终令贵族不满，因为他们在国家的权力被公民以这样或那样的方法侵夺，而军事形势使得罗马的统治者又几乎没有选择的余地而不得不如此。但军事形势的转变，使得罗马统治者准备改变通过施以各种形式的让步以换取普通公民服兵役的情况。

共和国公元前295年在乌姆(Sentinum)战役的大胜，打败了罗马在意大利的主要敌人，即萨莫奈人(Samnites)、伊特拉斯坎人(Etruscans)和高卢人的联盟，伴随着前280至前279年的皮洛斯(Pyrrhus)胜利的势头，公元前275年打败并野蛮镇压了Epriot王。此后，共和国再未遭受到意大利对手的严重挑战，并且这种威胁度减低的半岛形势有可能使得贵族更少地将政治权利与权力让渡给普通的罗马公民。但是，也有可能到后来在集体决策进程中获得更多的话语权或充分确定的公民权对他们而言已经缺乏吸引力，因为共和国的领土扩张和随之而来的公民群体散布范围的急剧扩展，使得市民的和政治的权利缺少直接的价值，它们在很大程度上已经只能在罗马本地行使权利。取而代之的是，对普通罗马人而言重要得多的是通过战争获得个人晋级的机会。在战争中，将军们定期接受检阅军队，并对奋不顾身地取得高于或超过其本职任务的步兵、骑兵们授予奖章。这些类似于战国军功爵的奖励，增进了他们的社会地位和特定宗教身份。如波利比阿(Polybius)所云，只有这类奖章才被允许在宗教仪式中佩戴。通过在战场上不断杀敌获得的战利品被悬挂于得胜者的屋外。这是一个军人得之于沙场的世俗生活中的永久性威望的标志，因为甚至房屋易主，但战利品依旧留存。^[14]但一个更为强有力的诱因是掠夺财物的诱惑。早在公元前264年，执政官就通过战争中“很明显每个人都可以掠夺以获得巨大的利益”来煽动选民在百人团大会上批准派遣部队去救济西西里的马墨尔丁人(Mamertines)。古罗马史学家法比乌斯·皮克托(Fabius Pictor)确定无疑地刻画出来的这番景象也印证了波利比阿所言。^[15]将近一个世纪之后，当执政官征召军队以抗击波斯之时，志愿者涌向了罗马，因为在他们看来，那些参加前两次东方战事者都因之而变得富裕。^[16]当在皮德纳(Pydna)击败了波斯，罗马将军埃米利乌斯·保卢斯(Aemilius Paullus)却让他们掠夺马其顿皇家府库以致富的希望落空，这些士兵差一点就否认了他的胜利。^[17]与此形成鲜明对照的是，30年后，当罗马正在西班牙发动艰苦的毫无战利品可觊觎的战争时，兵员极不情愿开赴战场。^[18]此外，尽管并非全部如此，一部分老兵仍可指望得到在殖民地中的自留地，元老院曾一次次地在意大利祭出此举以图巩固罗马的霸权。在分配这些物质奖励方面，罗马的意大利同盟的军队显然与共和国的公民获得了同等待遇。

因为罗马能够整饬满足军事挑战所需的钱财和人力，它面临的是建立自己的帝国，而无需为了征集所需资源创建一个庞大的国家机器。其他因素能够发挥决定性的作用，确定共和国行政机构制定，或者说是如何失败的。其中主要是罗马贵族在维护其霸权国家，并确保其凝聚力保护其合作者的利益方面的需要。中国诸强与罗马共和国政府的最显著差异当然是后者缺少君主制。对罗马国家结构而言君主的角色的最重要方面，明显归因于国王塞尔维乌斯·图利乌斯(Servius Tullius)在公元前6世纪中叶共和国中创制的一系列关键制度，包括新型的军队、扩大化的公民群体以及国家议会。^[19]君主制曾在大约公元前509年崩溃，上台的贵族努力确保没有人再能够获得类似的君主权力。公职的共同掌管制度和一年的任期，是限制每个执政官积累和行使权力的途径，但是元老院拒绝支持任何职业官僚的创制，尽管其已经被具有贵族气的公职机关做了意识形态上合法化判定，这实际上也阻止了可能对贵族在政治上的权威产生竞争、可能作为君主统治的工具的机构的设立。

然而，在元老院聚敛国家领导权与战争可能引发的实施紧急措施的要求之间的紧张关系从未得到解决。这在结构上反映出专制的制度。在公元前4至前3世纪，军事上的紧急情况每每导致独裁者的任命，他握有完全的、不受约束的权力以处置危机。然而，独裁者只会任职六个月，而非如一般执政官那样任职一年，这一限制显示出贵族们对集中太多权力交给他们之中的任何一个成员都有深深的疑虑。从思想意识上看，确保权力运行于规定范围内的需求，被表达为像辛辛纳图斯(Cincinnatus)那样的神话中的理想状态的英雄，他被召唤自他的农场，被指派为执政官以拯救陷入敌人重围的罗马军队。然而一旦辛辛纳图斯完成了他的使命，他便放弃自己的职位，并在仅仅离开了15天后又重操旧业，进行耕作。^[20]就共和国的大部分历史而言，危机中对有效军事领导权的需求与其对贵族集体掌权所构成的威胁之间的张力，由于军力的深度储备措施而被预防，由是罗马可以实现步兵作战的高效战术体系(关于此点，详见下文)。总而言之，这些因素确保了常规性的胜利，并足以允许将指挥权置于政治上成功的贵族成员的手中，哪怕他们只具有微乎其微的军事才能，或者曾让罗马军队吃过败仗。换句话说，军事效率倾向于要求将公共事务和荣誉授予在贵族中广泛分配，以图促进其成员中的凝聚力，并防止单个或一小部分人通过他们在战场上的反复成功累积的声望成为罗马公共生活的主宰。^[21]罗马政治形态中政治优于战争的模式，在公元前1世纪后期君主制重新建立以后仍旧存续。^[22]公元前49至前31年，内战席卷了罗马的大部分地区，尽管战事并不持续。这些战争被罗马的第一个皇帝——奥古斯都所终结。他随后于公元前27年起建立了长期的统治，而这成为了帝国政制在接下来的几个世纪的基础。在这种情况下，奥古斯都创制了行政和财政官僚机构的萌芽，这构成了政治制度的基石。同时他也调整了罗马的军制，以长期服役的职业军人取代了共和国征召平民士兵的做法。其目标在于通过进行此项改革巩固他对权力的掌控，而非旨在提升军事效率。奥古斯都在罗马占据主导地位，是通过获得名义上在参议院或他的对手控制之下的军队的忠诚，这不仅使他能够在当时致命的纷争中生存下来，更使他能够最终战胜所有的对手。通过以职业军人取代征兵制，他试图强化这些军队对他和他的家族的忠诚度，以此确保没有潜在的挑战其统治的人有可能获得超过他的对军事力量的控制权。因此，奥古斯都承担了支付他所派遣的每个军团的大量奖金的责任，而且他对几乎所有的军团都保持了名义上的控制权，这些权力日常由副官们来操控。是故军人每年都要宣誓效忠他本人，而战役胜利后的奖章和奖金则以他的名义颁发。这些举措为后来的所有皇帝所践行。^[23]

不过这些变化发生时，外部军事威胁对罗马帝国而言几乎为零。奥古斯都统治时期表明，与一个以定期的、大规模的战争为特点的共和国形成鲜明对比，奥古斯都试图扩大自己的帝国，但到了公元2世纪后期，除了相对短暂的时期以外，罗马参与战争的频率和规模大大减低。尽管战争的频率和强度放缓，但此时的帝国官僚机构享受了长期持续发展和增长。奥古斯都在行政方面的目标很明确，旨在增强他对其所获得的辽阔帝国的控制力，且不过分借重他不能确定其忠诚度的贵族。在政治层面，尽管他成功地摧垮了军事上的对手，他的地位仍有些脆弱，因为他无法在缺乏元老院贵族的至少是默许的情况下有效地统治。而这些元老们对君主制有一种发自内心的仇视，并且其中的一些自认为有与奥古斯都获得一样的霸主地位的资质。结果，他努力想为其君主独裁的事实蒙上“恢复共和国”的盖头。起先他创制一个显要的配备了由他任命成员的带有皇家意味的行政机构，转而代之以在他的权限内用自己的家奴和自由民协助他掌管数量巨大的行政和财政事务。同时他也开始使用富有且并非元老贵族的骑士阶层作为他在地方行省的代理人。接着，皇帝的位置被认可为永久性的，皇帝们推广了这些举措，最终造就了具有固定职责的宫廷行政部门的结构形式。久而久之，皇帝得以将上层阶级迅速吸纳为帝国统治的合作者，结果充任宫廷机构和行省行政职位者的社会地位急速上升，直至成为由社会顶层而非底层者所构成。^[24]战争的需求与此变化关系不大。

但是，这些行政改革并没有像中国的战国诸强那样彻底深入地进行，特别是在帝国的省级行政改革上尤为不彻底。^[25]有一些行省理论上说处于元老院掌控之下(尽管多少有些改变)，但这是一种皇帝们所保留下来的共和国时代的制度，所以它就是完全服从皇帝的意愿。元老院成员统治着这些行省，不过这些总督实际上是由帝国任命的，因为皇帝有能力控制元老院的决议。当帝国版图中迅速增长的部分成为皇家机关所有，这一些行省由皇帝通过他们的副官(legati或procuratores)直接统治。同时，这些区域也为帝国所任命的官员(也称为procuratores)掌控。承受着持续的战争压力的中国，发展出了一个专业的公务员队伍，他们最终通过严格的考核制度选任，并且完全不同于以往周代的贵族。罗马的民政机构在社会地位上则保持了共和国时代的状况。元老贵族阶层充任帝国当局的最高层职位(尽管到了公元1世纪，几乎所有共和国时期居于领导地位的家族已经不见于元老贵族阶层，新的家族升至突出地位)。其中少部分职位由富裕的骑士阶层充任。并没有对单个元老或骑士充任特定职位的客观的评定体系;出身和庇护人是确保被任命为帝国行政机构顶层职位职权的前提条件，也是这些职位，甚至其他一些职位的前提资格条件。^[26]而且，罗马并不存在秦所推行的那种深远的社会经济改造工程。充其量，能够指出数量有限的以帝国为基础的殖民地，在围绕之的乡村设置统一勘察网格，据此在殖民者中间分配自留地。大多数情况下，当局的权力不能延伸至地方一级，但是，在共和国时期，中央政府依靠地方贵族来征税和执行其政令。在罗马的首位皇帝治下，伴随着罗马公民群体扩大，人口普查拓展至行省一级，以图确定税收义务的型制。不过，这个时期并没有出现在全国实施统一法律体系或政治制度的尝试。那些生活在罗马统治下的人们处于各种各样的法律和制度安排之中(尽管这在帝国的东部比西部更加明显，在那里帝国政府建立了多个城邦，并得以在其内部安排上更多地实施统一化)。