探索一带一路的选定方式

全球治理的基础是经济全球化^[20]，而经济全球化的主要标志是列国的相互依赖关系空前紧密并呈立体态势^[21]，即任何国家都离不开其他国家而独立发展，任何国家在发展经济和解决本国问题的过程中，都必不可避免地要借助企业和个人的力量。^[22]此情况并非因相关国家是发达国家、发展中国家或大国、小国、强国、弱国而异。有些情况下，如果没有其他国家的支持和帮助，相关国家就无法解决本国的问题。希腊债务危机和土耳其金融与债务危机就是例证。^[23]其他如防止地球暖化、环境保护、反洗钱、反恐等则更需要国际合作。美国一方面推行单边主义和贸易保护主义，另一方面亦努力与其他国家达成协议也证明全球化依然是当今世界的主要趋势。

既然全球化依然是大势所趋，则作为制度规范的全球治理的模式、形式和内容会时有改变，但其本质和基本特征不会有根本性的变化。例如，无论世界贸易组织将来是否能有效运作或是在多大程度上进行改革，跨境货物贸易、服务贸易、知识产权保护等依然会进行，依然需要国际机制予以规范。涉及国际金融和银行的国际货币基金组织、世界银行和区域性金融组织和开发银行等机制自“二战”以来几经修改，但国际金融秩序的基本方向未变。新建立的亚洲基础设施投资银行以及欧亚经济联盟协定^[24]、南亚区域合作联盟^[25]和众多双边自由贸易和投资协定无不参照相关的、业已存在的机制，这说明全球治理事实上正在向相对统一的国际秩序方向发展。

不言而喻，全球治理也随着全球化的发展而发展。通信技术、运输技术、信息技术、网络技术、人工智能等的快速进步使得全球化在各相关领域延伸。随之而衍生的新议题包括地缘政治、地缘经济、信息安全、数据交易与安全、科技创新与知识产权保护等。这一发展也使得政府间组织、非政府组织、企业、个人都可以参与国际社会的决策，尽管主权国家依然是主要的参与者。与之相吻合的全球治理也在不断调整。^[26]对主权的限制便为当前全球治理的特征之一。如世贸组织通过一揽子承诺和最低标准待遇的规定对各成员的立法权、行政权和司法权的行使作出了限制。^[27]世贸组织的争端解决机制则确保了专家组和上诉机构的报告得以准自动通过，从而形成对相关成员具有拘束力的裁决。^[28]此外，当代的双边投资协定和自由贸易协定的投资章节均规定东道国政府承担义务，将其与投资者的争议提交国际仲裁解决。实践中外国投资者与东道国的争议都关乎东道国政府的行为和不行为，而负责的仲裁庭就处于准司法审查的地位。^[29]

全球治理模式、形式和内容的发展在很大程度上受益于列国内国法，实现的方法主要是通过内国法的国际法化以及国际规则的内国法化。实践中，在大多国际条约和协定的谈判中，代表团都是以其内国法的相关规定为蓝本提出立场文件。^[30]世贸组织的专家组和上诉机构以及国际投资仲裁庭所适用的原则很多都来自内国法。^[31]如此就形成一个循环，即先是内国法规范进入国际法，形成国际规范后再回到内国法。当然国际规范并非简单地回到内国法，而是以具拘束力的国际规范的地位回归内国法，从而具有重塑和改造后者的作用。^[32]这些对内国法有实质影响的规范经由世贸组织的专家组和上诉机构以及投资仲裁庭的解释^[33]形成国际判例法，规范列国的法律、行政行为、司法程序和判决^[34]，从而进一步对列国的法律概念、法律价值、法律规则等构成直接影响。

“一带一路”倡议顺应了全球化的趋势，是全球化的产物。其实施亦应符合全球化的趋势以及全球治理的发展方向。只有如此，其才能充分发挥效能，达到至诚的境界。正如中国古人所言：“诚者，天之道也；诚之者，人之道也。”^[35]易言之，“一带一路”倡议的实施应充分考虑当今世界的特点、全球治理的主要方面，从而形成一套不外于国际社会公认的合作方式、方法但又有自己特点并符合自身发展的机制。

总体言之，“一带一路”倡议的实施是以项目作为切入点，即项目导向的合作。具体做法是国家政府先就具体合作项目签署备忘录，然后再由参与的企业签订合同。有时，参与项目的企业也可能与当地政府签订协议。这样做的好处是易于推动，也符合“图难于其易”的传统。或可说，如果最初便强调机制的构建，试图先规划法律的蓝图，也许“一带一路”还停留在纸上。故以项目为导向推动“一带一路”倡议在当时是务实和明智的选择。

任何事情有利则有弊，所有政策选项都有时间性。在某一时间段为最佳选项的政策和做法在其他时间段和环境下可能就不再是最佳选项。这是自然法则。项目导向亦然。实践中，项目的确定和执行均需要政策的支持，而政策是多变的。政策的改变可能是因为政府的更替而发生，如缅甸、尼泊尔、马来西亚等因政府首脑更换而导致政策变化，从而致使一些国际合作项目被取消或搁置就是近期的例证。^[36]中国企业在斯里兰卡建设的汉班托塔港亦因政府更迭而一度被搁置，后因无力偿还债务，斯里兰卡不得不改变初衷。^[37]此外，即使政府未发生变化，但受到国内、国际政治的影响，政府改变初衷的情形也时有发生。巴基斯坦政府撤销与中国企业的水电项目便属于此类。^[38]项目导向受政策变化的影响由此可见一斑。因为无国家间的正式协议，或即使有协议也缺乏具体的操作层面的规定，遇有外国政府改变政策，取消或搁置项目，受影响的企业很难追究外国政府的责任。前述的几个项目均或多或少地有此问题。(www.xing528.com)

在国际合作中，政策始终无法代替协议规范，从事项目的企业仍然需要与外国政府或企业签订合同。只不过这些具体的执行项目的合同之上没有一套统领的规则。这一方面会导致不同项目的当事方所受的待遇和承担的义务有差异，如违约赔偿的标准和计算方法等；另一方面遇有争议亦无事先确定的机构来解决。这种状况显然并不适合“一带一路”这样跨洲际的世纪工程，也不符合“未兆易谋”^[39]的办事原则。

同时，项目的执行需要企业和个人的参与。除了各参与国的政策外，参与项目的企业和个人无疑还会受到东道国的法律、法规的规范。就此而言，列国涉及贸易、投资、金融与银行、知识产权保护、产品的检验检疫、产品安全标准等法律法规，以及东道国的劳工法、环境法、税法、反竞争法等均对“一带一路”项目的执行有直接影响。如何协调列国的法律和政策便变得非常重要。而此类协调只可以通过政府间的协议为之。

与法律、法规和政策及其执行直接相关的是列国的文化和传统。“一带一路”倡议涉及很多国家、很多种文化。每个民族、群体甚至个人的行为方式和方法均反映其文化和传统。在当前全球化的态势下，文化的元素对跨境经贸合作非常重要。或可说，文化可以决定相关国家和个人是否合作、如何合作以及合作是否成功等诸方面。像“一带一路”这样涉及多种文化和传统的世界级项目之执行也必然会受到相关文化和传统的影响，甚至是不同文化和传统的相互撞击。兼之“一带一路”涉及的经济合作范围广泛、内容庞杂、幅度宽广，如何协调各参与国的文化和传统，使之成为实施“一带一路”倡议的助力，是所有参与国必须面对的挑战。方法之一是事先形成一套统一的国家间的规则和标准。

事实上，即使是在古丝绸之路的时候，商贸往来也有一套规则。“中国……为来自域外的商人制定了贸易规则，创立了一套正规的管理体系……进入中国的客商必须按规定的路线行走，他们将拿到通关文牒，也常常会被官员询问，其目的是确定这些人最终能返回故里。像当代旅店的顾客注册制度一样，这些来客的信息均被仔细记录：他们吃饭花了多少钱，来自哪个国家，什么身份，下一个目的地是哪里。这不是带着怀疑的眼光进行盘查，而是要准确地掌握什么人在进出中国，他们在中国都干了些什么，特别是（考虑到关税）他们所携带的货物的价值。”^[40]前述古丝绸之路的规则是中国政府所订立，属于国内法的范畴。但不可否认的是，当时的商贸往来仅限于货物的跨国流通。无论是从交易的数量、频率，还是涉及货物和服务的种类，古丝绸之路的贸易均无法与当今世界的情形相比。事实上，当时国际社会也没有什么国际条约规范跨国交易，即使有，其作用也无法与当今全球治理的秩序相比。

无论是基于全球化的需要、全球治理的理念还是国际实践，所有跨国交易与交往都需要一套与之相适应的国际准则和规范。“一带一路”倡议的实施亦无法规避此规律。只有当“一带一路”倡议本身具有一套设计完整、规范具体的法律框架协议方可协调实施“一带一路”倡议过程中的各种关系。以中巴经济走廊为例。据不完全统计，至2016年底，中国政府和企业就中巴经济走廊的30余个项目与巴方签署了51个备忘录、协议和合同。^[41]如何有效协调这些法律文件下的权利与义务，如中方企业和人员在巴基斯坦应享有的权利和承担的义务，违约方的赔偿责任，违约赔偿的计算方法等便成为能否营造具有可预测性和确定性营商环境的重要元素。

实施“一带一路”倡议不仅需要具有拘束力的规则，而且还需考虑此类规则与全球治理的关系。这是因为，包括中国在内的“一带一路”参与国大多是数个多边和数十个双边协议的缔约方^[42]，而这些协议均构成全球治理的内容。“一带一路”倡议之实施需要规则的配合并不是说要取代或是废除现有的国际秩序，也不是要改变全球治理的方向。恰恰相反，“一带一路”参与国间建立的制度应该是对现行的全球治理内容的补充。除了国际法的基本原则外，其他条约和国际组织对与“一带一路”相关的人和事并不具有拘束力。有了为“一带一路”倡议量身定做的秩序和规则，其不仅可使各参与国家和企业有法可依，而且填补了全球治理的空白。古人云：“治人事天，莫若啬。夫唯啬，是谓早服。”^[43]早服即提前准备，就是要“为之于未有”^[44]，要有一个机制在那里，供政府或企业使用。只有如此，各方的行为和不行为才有则可依，才可以将事情做好。