省政组织法：构设法治政府

在中心城市直辖和县域自治(下文将论及)之后，省政治理结构将变成“省管市(地区级)”两级模式，其治理疆域将大为缩小。以湖北为例，在“大武汉”(以武汉为中心的“8+1”城市圈构成大武汉的主体框架)直辖和县域自治之后，其管辖范围将限于十堰、荆州、宜昌、襄阳、荆门、恩施、随州7个地级市。尽管省域治理疆域大幅缩减，但省域内各地区的发展差距仍比较悬殊，所以，国家对省域的治理模式应当有别于直辖市。为此，有必要制定专门的《省政组织法》，赋予省政更多的因地制宜发展之权力，以期构设多元化的省政治理体系。

(一)制定《省政组织法》之必要性

“省”历属我国最为重要的行政区划之一。相对于直辖市而言，省属于欠发达地区，而且省域之内各地区之间在资源占有、人口规模、经济社会文化发展水平等方面存在较大差距，省与省之间的发展也不平衡，各有优势，各有劣势。在国家治理体系和治理能力现代化建设的大格局中，坚持“实事求是，因地制宜”的发展模式，当属省政治理现代化建设的核心问题。鉴于中国有着30年特区建设的成功经验，可以考虑制定专门的《省政组织法》，在充分汲取特区治理先进理念的同时，将特区行之有效的治理机制嫁接到省政治理体系之中。

其一，特区治理经验有必要通过立法形式予以总结，并将其有选择地适用于省政治理。我国自1980年设立深圳经济特区以来，几个经济特区在经济发展、社会治理、法治建设等方面取得的成就有目共睹。^[77]正是因为经济特区建设效果显著，我国在2010年又成立了喀什和霍尔果斯两个经济特区。经济特区之所以能取得良好的发展势头，归根结底就在于中央授予了其因地制宜、先行先试的权力，这一权力的集中表现就是经济特区的立法权。^[78]我国《立法法》于2015年3月15日修改之前，其第63条在将经济特区作为“较大的市” 赋予其一般立法权的基础上，又在第65条赋予了其授权立法权。^[79]这样的设计为经济特区的发展提供了稳定和宽松的制度环境，有力地促进了经济特区因地制宜的发展。当前省域也存在着与经济特区相类似的情况，比如说有快速发展经济的需求，但原有的法制框架限制了发展的内在驱动力，需要中央赋予其较大的自主发展之权力等。因此，有必要将经济特区的发展和治理经验进行总结和提升，并通过立法的形式适用于省域治理。

其二，在改革开放过程中所形成的省管市治理结构，有必要通过立法的形式予以确认和规范。1983年，中共中央、国务院联合印发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，决定推广市管县行政体制，实行地市合并或地改市。自此，市管县体制得到了迅速发展，截至2014年年底，中国地级区划共计333个，其中288个为地级市。在数量不断增加的同时，地级市的权力也不断得到实化，地级市已成为名副其实的一级政府。^[80]在绝大部分省域，行政区划的框架由中华人民共和国成立后长期推行的“省—县—乡”格局，转变为“省—地级市—县—乡”格局。省管市的治理结构也由此得以确立。尽管《宪法》第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”以及《地方政府组织法》在涉及人民代表大会代表和人民代表大会常务委员会产生方面^[81]，有“设区的市”之规定，但由于《宪法》第30条并没有规定省辖市即“设区的市”为一级行政区划，而且对于省政府与设区的市政府以及设区的市政府与县政府之间的纵向权力关系并未明确规定，因此，“省—市—县” 的地方治理结构的合法性并不充分。若能适时出台《省政组织法》，则可以弥补“省—市—县”治理体制的合法性不足。

其三，省域发展的非均衡性和省政治理的特殊性需要有针对性的法制供给。我国不同省份之间存在着巨大的差异，追根溯源，其原因不外乎两个:一是从社会发展水平上来看，不同省份之间由于所处区位之差异，占据的自然资源和政策资源都有很大区别。长此以往，各省之间非均衡发展便成为一种常态。二是从文化特质上来看，我国很多省份的设置都有悠久的历史，在漫长的历史长河中基于共同的民俗、文化和经济生活，省域内形成了较高的身份认同。这种身份认同既是造就此省区别于彼省之文化特质的人文因素，也是促成地方保护主义的主要原因。^[82]基于此，各省非同质性治理便成其为一种内在需要。^[83]有鉴于此，治理体制改革应当对各省之地方性有足够清醒的认识。^[84]如果地方治理规则和结构罔顾各省客观存在的地方性差异，盲目强调“法一统”，势必走向地方治理的形而上学。故此，构建以《省政组织法》为核心的省政治理体制，为省域发展提供有针对性的法制供给，当成为中国地方治理现代化的基础性环节。

(二)《省政组织法》之主要内容

借鉴英国《地方政府法》^[85]、法国《市镇、省和大区的权利和自由法》和《共和国地方行政法》^[86]以及日本《地方自治法》^[87]等世界单一制大国地方自治法律规范之基本精神，结合我国现行《地方政府组织法》的规定，《省政组织法》的总体架构可分为总则、省权力机关、省人民政府、省辖区和居民自治五章。具体而言，包括以下内容:

其一，“总则”部分应当设有省的性质和地位、省的设置及权限、省的建制以及中央政府与省的关系等条款。包括:应明确省是我国地方最高一级行政区划，与民族区域自治区、直辖市、特别行政区一同构成我国的地方制度；应规定只有最高国家权力机关才享有是否设立省的最终决定权；省的设置要经过申请、审议及决定等法定程序，并符合法定的条件；省实行三级管理体制，省下设地级市，地级市下设区；就中央与省的关系而言，省作为地方一级行政区划应服从中央的领导，对中央负责，执行中央的命令；省的行政首长经选举产生后，需经中央任命才能正式当选；省享有变通立法权，对于除民事、刑事、诉讼等主要法律以外的其他国家法律、法规，省可以结合本地实际情况变通实施，但省的变通立法决定应报全国人民代表大会常务委员会批准后方能生效；为排除来自上级政权之干扰，应将专属于省、市、市辖区权限之内的事项列明，这些事项大致可包括属于该区域的教育文化、卫生环保、农、林、渔、牧、矿、水利、交通、工商管理、社会福利等事业；应将税费、罚款、赔偿、补助、捐赠、公债收入等专属于省、市、市辖区的财政收入分别列明。

其二，省权力机关。作为有别于直辖市的省政治理，其权力机关的组织体系可以维持现有的人民代表大会和常务委员会双重构造模式。但其规模和结构等有必要进行创新性变革。具体而言，《省政组织法》应当规定:省人民代表大会实行地域代表制和职业代表制相结合的原则，其中，地域代表以省辖市为单位，由市人民代表大会间接选举产生，每个市不超过10名，总计100人以内；职业代表由省内各界的选民直接选举产生，总计不超过30人；省人民代表大会常务委员会实行专职化，其规模控制在30人左右；人民代表大会代表每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届，每年改选1/3；赋予省人民代表大会制定《省政治理章程》和变通立法权。省人民代表大会其他职权及其常务委员会职权可在现行《地方政府组织法》第8条和第44条的基础上，进一步细化。(www.xing528.com)

其三，省人民政府。省人民政府是省人民代表大会的执行机关，是省的国家政府组织。省人民政府对本级人民代表大会和国务院负责并报告工作。省人民政府由省长、副省长、秘书长和厅长等组成，并实行省长负责制。根据现行《宪法》和《地方政府组织法》的规定，省长、副省长均由省人民代表大会选举产生。《省政组织法》可以在维持省长由省人民代表大会产生这一规定的前提下，作如下改革:(1)引入协商程序，省长候选人由中共省委酝酿，并与各民主党派协商后产生；(2)引入竞争程序，由省人民代表大会对协商产生不少于2人的省长候选人进行差额选举，得票最多的候选人为正式省长人选；(3)引入任命程序，经省人民代表大会选举产生的省长人选应交由中央人民政府任命；(4)引入宣誓程序，中央政府应在人民大会堂公开举行省长任命仪式，候任省长应公开宣誓效忠宪法、中央政府和所在省人民；(5)引入备案制，省人民政府实行省长负责制，省政府的副省长、秘书长、政府部门负责人及审计长等人选由省长提名，由省人民代表大会决定产生，并报中央政府备案；(6)细化职权，省人民政府的职权，可以在现行《地方政府组织法》第59条的基础上，做进一步细化，实行清单制。

其四，省辖区。省政实行三级治理结构，省下设若干地级市，市下设区。《省政组织法》应对市及市辖区如下事项作出规定:(1)市及市辖区的法律地位。市和市辖区是依据宪法和法律设置的一级地方政权。(2)市及市辖区的权力机关。市及市辖区的权力机关分别是市人民代表大会和区人民代表大会；市、区人民代表大会代表实行地域代表制和职业代表制相结合的原则，均由选民直接选举产生；市人民代表大会规模控制在50人左右、区人民代表大会规模控制在30人左右；市、区两级人民代表大会代表都实行专职化，并取消“常务委员会”建制；人民代表大会代表每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届，每年改选1/3。(3)市及市辖区的人民政府。市及市辖区的人民政府分别实行市、区长负责制；市、区长候选人由同级党委酝酿，并与同级政协会议协商产生后，交同级人民代表大会分别预选产生两位正式人选；由人民代表大会预选产生的市、区长人选经所在市、区选民复决后，由本级人民代表大会报省人民政府任命。

其五，省民权利和义务。《省政组织法》应明确规定省民权利和义务:(1)省民应享有如下之权利:对于地方公职人员有依法选举、罢免之权；对于地方公共设施有使用之权；对于地方教育文化、社会福利、医疗卫生事项，有依法享受之权；对于地方政府信息有依法请求公开之权；其他法律及自治法规赋予之权利。(2)省民应履行如下之义务:遵守法律法规之义务；缴纳税费之义务；其他法律法规所课之义务。

(三)预期目标:构设多元立体化的省政治理体系

在性质上，《省政组织法》属于宪法性法律之范畴，其制定权归属于全国人民代表大会。本着“实事求是，因地制宜”的原则，《省政组织法》有望为建构多元化、立体化的省政治理体系奠定基础。

其一，明确省管市体制，规范省政治理结构。在我国，地级市的地位一直处于“合法性不充分的状态”。近年来，“撤销地级市，实行省管县”的呼声似乎从未间断过。但作为城市化进程的产物，地级市的存在已经有30余年的历史。究其利弊，应该是利多弊少。一撤了之，既不现实，也不经济。通过《省政组织法》确立省管市体制，不惟在于为地级市正名，更在于创新和规范省政治理结构。其要义有三:一是实行“虚省实市”，将省政治理权向省辖市下沉；二是赋予省辖市制定《市政治理章程》和地方立法权，省辖市可以根据各自的实际情况，确定因地制宜的治理模式——赋予设区的市以立法权，已明确写进四中全会的决议和《立法法》修正案之中；三是省辖市下设的区级政权治理结构应改变现有的“条块分割、上下对应”模式，除了公安、财税等之外，其他执法权应当相对集中，设立若干综合执法机构。

其二，构设以《省政组织法》为基本法，以《省政治理章程》和《市政治理章程》为特别法的多元化省政治理机制。《省政组织法》拟赋予省人民代表大会根据本省的实际情况制定《省政治理章程》的权力；《省政治理章程》可以就本省的基本组织原则、治理结构、权限配置、工作制度及其他重大问题作出规定。其标志性意义有二:(1)各省立足其实际情况和发展阶段，根据《宪法》和《省政组织法》等上位法，制定符合省情的《省政治理章程》，为本区域治理和发展提供有针对性的“顶层设计”和制度安排；(2)各省基于其特殊的省情，因地制宜地制定出各具特色的《省政治理章程》。这些章程与省辖市的《市政治理章程》《城市居民委员会组织法》等一道构成了省政治理的立体化的组织法体系。在全国范围内，则有望形成多元化的省政治理机制。

其三，赋予省权力机关以变通立法权，将特区经验和民族区域自治经验糅合到省政治理体系之中。在我国，所谓变通立法权意指特定地方国家权力机关基于最高国家权力机关的授予，而享有的根据本地方政治、经济和文化特点制定在本行政区域范围内适用的并且与其上位法律法规有不相一致内容的规范性文件之权力。目前，我国有经济特区和民族区域自治地方两种变通立法模式。基于《宪法》《立法法》《民族区域自治法》的授权，民族区域自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点，通过制定自治条例和单行条例的方式，行使“立法变通权”。基于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的专门授权，经济特区的地方权力机关通过制定在经济特区范围内实施的经济特区的单行经济法规的方式，行使“立法变通权”。《省政组织法》可以考虑将两者集于一身，既赋予省及省辖市的国家权力机关通过制定《省政自治章程》和《市政自治章程》的方式，行使“立法变通权”，也可以在文本中明确规定，“国家在必要时，得通过特别授权，赋予省及省辖市人民代表大会及其常务委员会制定单行法规的权力”。