制定直辖市法, 构建法治示范区

作为直接由中央政府所管辖的建制城市，直辖市在一国政治、经济和文化等方面具有重要地位。在我国，这一地方制度肇始于1930年中华民国的《市组织法》，时称院辖市。自此以后，直辖市制度一直是我国地方治理中的一项重要制度，只是在不同历史时期设立的直辖市有所不同而已。^[67]时至今日，我国尽管延续了直辖市制度，但仅有北京、上海、天津、重庆四个直辖市建制。这一事实表明，直辖市制度在国家治理体系中的价值尚未得到国家的足够重视，其应有功能和作用也未得到充分发挥。在国家治理现代化建设的新形势下，有必要重新审视直辖市体制在整个国家治理体系中的地位和作用，并将直辖市规模增加到15个左右，诸如武汉、广州、南京、西安等相对发达的中心区域，均可以考虑改制为直辖市。^[68]为此，制定《直辖市法》或当适时提到全国人民代表大会的立法议程之中。

(一)制定《直辖市法》之必要性

迄今为止，直辖市体制在法律依据上基本处于“虚无”状态，在地位和权限上处于“双重模糊”状态，在功能发挥上则处于“不自觉”状态。^[69]有鉴于此，通过制定《直辖市法》将中央与直辖市、直辖市与其他地方政府之间的权限范围、治理结构等明确规定下来，当适时提上国家立法议程。

其一，特别行政区制度运行的有益经验有必要通过立法的方式予以总结和提升，并适用于直辖市。香港和澳门回归后，在港澳“基本法”的调整下，特别行政区制度不仅在港澳治理方面发挥了重要作用，而且为大国治理提供典范。其表征有二:(1)特别行政区制度维护了国家统一，促进了香港和澳门的稳定和发展。中央考虑到了特别行政区的历史和现实特殊性，赋予其高度的自治权，让其能在原有社会制度的基础上保持良好的发展势头。但同时明确，特别行政区的高度自治权来源于中央授予，而非固有，其在法理上属于中国不可分割的一部分。^[70](2)特别行政区制度实现了中央与港澳特区政府权力关系划分上的法治化与规范化。^[71]据此，既保证了中央的统治权威，也激活了港澳地方治理活力。鉴于直辖市在经济社会和文化诸方面的发展水平整体上已接近港澳特区，局部甚至超越港澳特区，将“基本法”所确立的国家纵向治理理念和模式，通过制定《直辖市法》的方式，有选择性地适用于国家对于直辖市的治理，既是必要的，也是可行的。

其二，直辖市制度在国家治理体系中的地位和作用须在立法上予以明确和规范。在理论上，直辖市体制在我国具有三种面向:一种为有别于省、自治区和特别行政区的重要的地方制度；一种为有效的区域治理模式；一种为可控的纵向分权机制。^[72]在现实中，我国现有的四个直辖市人口总量达9100多万人。它们或者是全国的政治、经济、文化中心，或者是某一区域的中心，在涉及改革、发展、稳定的国家治理大局中起着重要的作用。但在法律上，直辖市体制及其地位和权限仍处于“模糊”状态。在国家治理现代化变革的大局中，为充分挖掘直辖市体制在国家治理中的应有功能和作用，可以考虑通过制定《直辖市法》的方式，对中央与直辖市的权限划分、直辖市的法律地位和治理结构等作出明确规定。

其三，全国一盘棋的法治模式所固有的“木桶困境”有必要通过立法的方式予以破解。中华人民共和国成立以来，直辖市的组织和权限都由《地方政府组织法》予以规定，并混同于省和民族区域自治地方，未作区别规定。其可能原因有二:(1)直辖市数量太少，没有区别规定的必要。(2)没有意识到直辖市与省、自治区的区别。正是这种立法上的“无差别对待”，使得区域之间发展的非均衡性为中国法律所忽视，并使全国的法治水平陷入“木桶困境”，只能低位运行。因为直辖市与省、自治区在发展上的非均衡性是一个客观事实，但受制于立法上的“无差别对待”，为了确保法律在地域上的普适性，立法上就必须“就低不就高”地作出某种“削足适履”式的妥协，其结果便是法律供给上的“平均主义”。而立基于“全国平均发展水平”的法律供给，显然无法满足已进入发达阶段的直辖市发展的需要。故此，制定专门《直辖市法》，不仅是直辖市治理体系现代化的内在要求，也是突破中国法治“木桶困境”，走向“差序化”即“立体化”法治发展路径的重要举措。

(二)《直辖市法》之主要内容

在形式上，《直辖市法》可借鉴现行《地方政府组织法》的主体构架，分总则、直辖市权力机关、直辖市人民政府、直辖市的区和市民权利等五章。在内容上，应增加直辖市的设置和定位、中央与直辖市的关系等条款，并对直辖市政权组织的产生与构造予以创新。

其一，“总则”部分应当专设直辖市的设置及其法律地位、中央与直辖市权限分配原则等条款。《直辖市法》应明确规定直辖市的法律地位，以及直辖市设置的原则、条件和程序等。就直辖市的设置而言，根据我国《宪法》第62条之规定，直辖市设置的批准权属于全国人民代表大会。具体程序可考虑由拟设直辖市的人民代表大会常务委员会向国务院提出论证和申请，由国务院审查后，提请全国人民代表大会审议表决。设立标准应以经济、社会、文化和法治发展总体水平为核心指标，兼顾人口、面积、区位和历史等因素。^[73]就直辖市的地位而言，根据《宪法》第30条之规定，直辖市为中华人民共和国的一级地方行政区划，直辖于中央人民政府。《直辖市法》应明确规定中央与直辖市的权限划分的法治原则和基本标准；可参仿“基本法”的立法技术，明确规定中央政府与直辖市之间的权限范围，以及市民权利等内容。

其二，直辖市的权力机关。根据现行《地方政府组织法》的规定，直辖市的权力机关包括市人民代表大会及其常务委员会。但30多年的实践表明，这套体制存在诸多急需解决的问题，譬如，直辖市人民代表大会的代表由间接选举产生，无法满足直辖市人民日益强烈的民主诉求。又如，直辖市人民代表大会人数众多，履职严重抽象化。以上海为例，其第十五届人民代表大会代表的人数高达855名，济济一堂开会，殊难切实履行职权。再如，人民代表大会代表多属兼职，其履职能力、履职意愿和履职时间等均缺乏保障。^[74]故此，《直辖市法》应作出有针对性的改革:一是取消直辖市“人民代表大会常务委员会”的设置，仅设直辖市人民代表大会；二是改革直辖市人民代表大会代表的产生方式，由市民直接选举产生，实行区域代表制与职业代表制相结合的原则；三是完善直辖市人民代表大会代表的履职保障，全部实现专职化，其人数控制在100名左右，规模略高于直辖市现行的人民代表大会常务委员会的人数；四是改善直辖市人民代表大会代表的任职期限，每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届，每年改选1/3；五是优化直辖市人民代表大会的职权，可参考现行《地方政府组织法》第7、8条之规定，做进一步细化，实行清单化。(www.xing528.com)

其三，直辖市的人民政府。直辖市人民政府是直辖市人民代表大会的执行机关，是直辖市的国家政府组织。直辖市人民政府对本级人民代表大会和国务院负责并报告工作。直辖市人民政府由市长、副市长、秘书长和厅长等组成，并实行市长负责制。根据现行《宪法》和《地方政府组织法》的规定，直辖市的市长和副市长由其人民代表大会代表大会选举产生，其弊端有二:一是市长人选的产生方式属于间接民主形式，民主程度不够，既不利于辖区治理，也难以满足发达城市的政治民主化的需求；二是市长人选的产生程序没有“中央政府”的参与，既不符合单一制国家的内在要求，也使得中央政府对直辖市的领导缺乏制度上的抓手。故此，《直辖市法》应在直辖市政府产生方式和程序上进行有针对性的创新，具体可从七个方面着手:一是引入协商程序，市长候选人由同级党委酝酿后，会同本级政治协商会议协商产生；二是引入预选程序，由直辖市人民代表大会从市长候选人中预选产生两名正式候选人；三是引入复决程序，经直辖市人民代表大会预选产生的两位市长候选人，交全体市民进行复决，依得票确定正式市长人选；四是引入任命程序，经市民复决后，由本级人民代表大会将市长正式人选报中央人民政府任命；五是引入宣誓程序，中央政府应在人民大会堂举行宣誓仪式，候任市长应公开宣誓效忠宪法、中央政府和直辖市市民；六是引入备案制，直辖市实行市长负责制，直辖市的副市长、秘书长、政府部门负责人及审计长等人选由市长提名，由直辖市人民代表大会决定产生，并报中央政府备案；七是引入权力清单制，直辖市人民政府的职权，应在现行《地方政府组织法》第59条、第60条的基础上，做进一步细化，实行清单制。

其四，直辖市的区。《直辖市法》应保留区作为直辖市之下级行政区划的体制，同时还应进一步明确区的法律地位、区与直辖市的权力分配、区的权力机关以及人民政府等事项。区是隶属于直辖市的一级地方政权；区的权力机关是区人民代表大会；区人民代表大会代表由本区公民直接选举产生，实行专职化，并取消“人民代表大会常务委员会”的建制；区人民代表大会的权力范围应明确列举；区人民代表大会代表每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届，每年改选1/3；区人民政府是区人民代表大会的执行机关，其权力范围应明确列举；市辖区人民政府实行区长负责制，区长候选人由区党委酝酿后，交区政治协商会议协商产生，由本区人民代表大会预选，交付本区选民复决后，由同级人民代表大会报直辖市政府任命；区政府为顺利履行职权，设置若干街道办事处作为其派出机关。

其五，市民权利和义务。《直辖市法》可参仿“基本法”的立法例，设专章规定市民的权利和义务，对《宪法》第二章所规定基本权利和义务作细化规定:市民对于地方公职人员有依法选举、罢免的权利；对于地方公共设施有使用的权利；对于地方教育文化、社会福利、医疗卫生事项，有依法律及自治法规享受的权利；对于地方政府信息，有依法请求公开的权利；其他依法律及自治法规赋予的权利；同时，市民应履行遵守自治法规、缴纳税费以及其他依法律及自治法规所应负担之义务。

(三)预期目标:构设以直辖市为中心的国家治理示范区

在性质上，《直辖市法》属于宪法性法律之范畴，其制定权归属于全国人民代表大会。基于优先发展的原则，《直辖市法》有望成为构设以直辖市为中心的国家治理示范区的“基本法”。

其一，实现中央与直辖市关系的法治化。在中国，中央与直辖市之间的关系是整个国家纵向治理体系中最为重要的板块之一。但迄今为止，这种关系并没有组织法上的明确规定。《直辖市法》通过规定中央政府和直辖市政府各自的权力清单、责任清单和负面清单等方式，完成中央与直辖市之间权限分配的法治化构建。据此，有望达成两项基本目标:一是为强化中央对直辖市的治理提供法治抓手；二是为疏通直辖市治理瓶颈、充分发挥其在整个国家治理中的应有作用，提供法制保障。

其二，建设国家法治样板区。法治中国建设既要有全盘规划，也要有重点突破。鉴于中国现实国情及其区域发展的非均衡性，指望全国各地同步迈入现代法治，是不太现实的。务实的做法应当是:选择重点突破，让一部分区域率先实现法治现代化，然后再带动其他地区的法制建设，并最终实现整个国家法治化。作为中国最发达的区域，直辖市具备建设国家法治示范区的条件和基础。^[75]

其三，建设地方民主先行区。民主与法治是中国社会主义现代化建设的两翼，唯两翼丰满，国家方能腾飞。但鉴于中国现实国情及国际形势，国家在民主建设方面历来持谨慎态度——国家从未忽视民主建设在现代化建设中的意义，但对于如何规避民主建设过程中所可能带来的风险，似乎尚未找到可靠的路径。在“国家治理体系和治理能力现代化建设”的大格局中，民主建设不可或缺。为此，有必要转变“民主建设全国一盘棋”的思路，可以尝试运用化整为零的方式，在经济、文化和社会等方面先进发达的直辖市率先推行民主建设^[76]——以《直辖市法》为基础，将直辖市建成地方民主先行区。这种“化整为零”“以法治促民主”的思路，既可解决民主风险可控问题，也可产生“头羊效应”。