国务院部门组织单行法实施

部门组织单行法的制定所涉及的一个重要问题就是这些部门组织法群究竟应当制定为法律还是条例。有学者认为，“考虑到行政机构在实践中的地位和对行政机构的约束作用，以制定法律为好”。^[66]但从我国现行组织立法的规定以及国务院部门组织概况而言，让人民代表大会收归所有部门的组织立法权，并不合时宜，也不切实际。毕竟，一直以来国务院都将部门组织权视为其内部事务，而且《宪法》《国务院组织法》也在一定程度上肯定了国务院的部门组织权。所以，由谁来制定部门组织法单行法，应当结合国务院部门的地位和性质作出区分。结合上文所言，这一区分可分为两个层面:

其一，对于国务院组成部门的组织问题，例如各部、各委员会，应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定《×××组织法》。因为，在国务院众多行政机构中，国务院组成部门的地位最为重要。《国务院组织法》第8条规定:“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”可见，国务院各部、各委员会的设置权属于全国人民代表大会及其常务委员会，而非国务院自身所能决定。(www.xing528.com)

其二，对于组成部门以外的其他国务院部门的组织问题，例如直属机构、办事机构等，宜授权国务院制定《×××组织条例》。事实上，我国现行《国务院组织法》就将直属机构、办事机构的组织权授权给国务院。而且，从《国务院行政机构设置和编制管理条例》所规定的国务院机构的性质和地位而言，直属机构、办事机构等国务院组成部门以外的其他行政机构所行使的职权更多地来源于国务院的某方面授权，并非国务院基本行政管理职能，也并非不可替代。所以，对于这些行政机构的组织问题，完全可以授权国务院根据《国务院组织法》和《国务院部门组织法》制定行政法规。就此而言，国务院部门组织单行法应当包括部门组织法群和部门组织法条例群两个部分。这两个部分虽然立法主体不同，但基于权力清单制度和部门“三定”规定的铺垫，其内容和结构具有内在的一致性，即除一般立法所包含的制定依据、制定目的、附则之外，还应当包括部门性质、部门纵向组织关系、部门职责、内设机构、人员编制、责任条款、其他事项等关键内容。其中:(1)部门性质。即对该部门与国务院之间关系，以及该部门基本职责的一个总体定位。例如，中华人民共和国成立初期制定的《国务院专家局组织简则》(1956年)第1条规定:“国务院专家局在国务院直接领导下，负责督促、检查各部门对于专家和其他高级知识分子的政策、法令的贯彻执行；负责解决需要统一处理的有关专家和其他高级知识分子的问题，以便充分发挥他们的力量，适应国家建设极速发展的需要。”现行部门组织法的制定，可参照这一简则对该部门进行一个总体定位，以弥补职责条款无法穷尽列举之不足，同时也为全国人民代表大会和国务院在特殊情形下或者具体应用中作出解释奠定基础。(2)部门纵向组织关系。这主要是该部门与相对应的地方政府部门之间的关系。对于这一问题，我国现行立法极少涉及，只有《地方政府组织法》以及相关的单行法有所规定，但并不明确。《地方政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；省级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案；第66条规定，省级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。从这些规定来看，国务院部门与地方政府部门之间只是一种业务指导或者领导关系，具体如何指导或者如何领导则需参照相关法律或者行政法规的规定，《地方政府组织法》并未明确。但即便是相关法律或者行政法规，也未必对这一问题有所明确。例如，《公安机关组织管理条例》虽然规定了公安部和地方公安机关的组织领导问题，但对于公安部与公安厅、公安局等之间的关系则没有规定。而且关于国务院部门和地方政府在地方政府部门的领导或者指导中如何分工的问题，现行立法都未有规定。显然，部门纵向组织关系在我国几乎处于空白。但这一问题却是中国纵向政权组织法治体系甚至整个中国组织法治所不可避免且必须予以规范的，其直接涉及我国中央与地方关系问题。基于此，部门组织单行法应当对此有所规定。(3)部门职责。即该部门执行的任务。在部门“三定”规定的基础上，对部门职责进行细化并非难事，真正的难题在于如何在部门组织法中解决现行部门职权交叉的问题，这不仅需要认真考究“三定”规定有关职责的规定，更需要与现行单行法中的有关该部门的规定进行一次全面的对接梳理，务求一项职权只有一个部门行使。(4)内设机构。即该部门设置哪些内设机构、这些机构分别掌管哪些职权，以及内设机构变更、撤销的条件、程序等。(5)人员编制。即该部门的行政编制总数，领导职务设置和数量，行政编制增加、减少的条件及程序等。(6)责任条款。即该部门涉及违法行使职权、设置机构、变动编制等问题时应当承担的责任，以及谁来承担，如何承担等问题。(7)其他事项。主要是本部门负责的其他工作、与关联部门的职责分工等内容。