《国务院部门组织法》：推进法治政府建设

1957年“反右”斗争扩大化之后，我国逐步进入了一个法制虚无期，中央政府部门组织立法工作基本处于停滞状态，已有的中央政府部门组织法也几乎成为了摆设。直到1976年“文化大革命”结束，我国的中央政府部门组织法才迎来了一个新的时期。1978年，经全国人民代表大会批准，国务院恢复和增设了若干部门。这些部门的任务、机构和编制等事项由国务院发布通知予以确定。^[52]1982年《宪法》通过后，全国人民代表大会重新制定了《国务院组织法》。1987年5月16日国务院颁布了《国务院参事室组织简则》。1995年3月18日，全国人民代表大会通过了《中国人民银行法》。1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。为了巩固和确认历次行政体制改革取得的成果，大致从1988年开始，“三定”方案正式走上了中国的历史舞台。此后国务院各部门的组织架构基本上是由国务院各部门制定的《职能配置、内设机构和人员编制方案》来规定。^[53]从性质上来看，“三定” 规定是一种规范性文件，但由于“三定”规定抓住了部门组织单行法中“职能、机构和编制”这三个最为关键的问题，因此自1988年以来，“三定”规定实际上扮演了中央部门组织单行法的重要角色，在确定部门职能、精简政府机构、控制政府规模等方面发挥了比较重要的作用。^[54]然而，目前“三定”规定也存在以下几个问题:一是“三定”规定的效力位阶不够高，缺乏足够的权威；二是“三定”规定的内容不够全面，缺乏法律责任以及争议解决的规定；三是“三定”规定的科学性不足，缺乏仔细推敲，不严谨之处较多。

总而言之，“三定”规定是中国特定社会转型时期的一种产物，是中国改革开放“过渡期”的特殊规则，因而其多少带有一些“权宜之计”的色彩，与现代法治政府的基本原则与规律还存在诸多不相适应之处。伴随着行政体制改革的纵深推进以及全面依法治国的深入开展，政府部门的组织规则必须向法治化方向发展。^[55]未来应当在修改《国务院组织法》的基础上抓紧制定《国务院部门组织法》，并将其作为我国国务院部门组织法体系的核心。其基本内容大致如下:

(一)基本目标

国务院部门组织法的主要功能是实现“定职责、定机构、定编制”的“三定”原则。而最终目的是要通过制定《国务院部门组织法》与各部门组织条例完善国家行政组织法体系，服务于国家行政体制改革的战略大局。围绕这一核心目的，国务院部门组织法体系建构中的制度设计，要注重以下实效功能的实现。

其一，合理设定行政权。其表现有三:(1)合理创设行政权。《宪法》首先对国务院的职权进行规定，需要国务院部门组织法进一步细化和具体化。包括对《宪法》规定的职权作出统一明确的规定，也可以根据国家和社会的发展，创设新的职权或对《宪法》规定作出新的解释。(2)合理分配行政权。国务院部门组织之间权力的横向配置处于无法可依的状态，国务院部门组织法须在国务院部门“三定”规定的基础上增进权力配置的合法性与确定性。(3)合理调整行政权。国务院部门组织法应根据社会发展的需要、政府职能的转变，适时对国务院部门组织的权力进行调整。所谓“调整”，既包括赋予国务院部门新的权力，也包括取消原有的权力，还包括对国务院职权的重新分配。^[56]

其二，规范国务院部门组织的设置。其具体包括:(1)明确国务院部门的组织结构。国务院作为我国最高国家行政机关，由不同性质、不同类型、不同层级的职能部门构成，职能部门自身又设有不同的内设机构。国务院部门组织法应实现部门组织的合理架构。(2)明确国务院部门、机构的设置标准。机构膨胀的主要原因是新组织的随意设立，《国务院部门组织法》应进一步明确中央行政机关及其内设机构设置的原则、标准。(3)明确国务院部门、机构的设置程序。组织的层次不同、性质不同，其设置程序也存在差别。《国务院部门组织法》应对国务院组成部门、直属机构和议事协调机构的设置程序作出规定。

其三，控制国务院的组织规模。由于现代行政事务纷繁复杂，而行政组织又缺乏内在的自我约束机制，因此，在整体规模上，行政组织有自我膨胀的趋势。从逻辑上而言，国家组织存在的必要性表现为执行特定公共任务的需要，因此，组织与权限之间的相互关系表现为法律上的必要关联性，没有实质性任务的组织必须撤销。^[57]从这个层面而言，国务院部门组织立法应实现组织的规模控制，具体体现在两方面:(1)控制国务院各部门的职权、机构和人员编制，在此基础上，通过专门立法规定新组织设立的基准、原则和员额，杜绝机构和人员增加的随意性和任意性；(2)《国务院部门组织法》应设有责任条款，违法行使职权、违法设立机构和编制，都将导致被撤销和被追诉的法律后果。

其四，协调与修复公法秩序。理想状态上，各行政机关的权限应当互不交叉，各行政机关的权限总和等于整个行政权。所以，行政机关之间不存在权限冲突和纠纷，行政管理领域也没有法律空白和漏洞。然而，现实中，成文法的局限性和社会关系的复杂性，决定了行政立法客观上不可能达到这一理想状态。^[58]所以，在行政实践中，行政机关之间的权限纠纷在所难免。在我国，行政机关之间的权限纷争一般定位于行政内部事务——不属于法律上的争讼——适用行政内部程序来处理，即一般由共同上级行政机关解决。但其他大陆法系国家或地区，例如日本、西班牙、德国、中国澳门等，则更多地引入司法程序。实现这一司法裁决的基础是，行政机关之间的职责权限存在基本的法律基础，否则司法裁判不仅无法可依，且直接侵犯行政机关的自由裁量权。因此，国务院部门组织法体系的构建，不仅肩负着行政职权在行政组织之间的合理配置之责，亦要通过行政诉讼确保这一配置的稳定性和确定性。

(二)总体原则

“定机构、定职责、定编制”的“三定”原则是我国行政组织建设步入法制化阶段的重要标志。而实现“机构法定、职责法定、编制法定”的组织法定原则，则是我国行政组织法治的重要进步。因此，组织法定是行政组织法的基本原则，也是国务院部门组织法立法的核心理念，其主要包括:

其一，机构法定。即除非有明确的法律依据，否则不能随意设置国务院的职能部门及其内设机构。纵观我国行政机构改革历程，基于革命政权和机构改革需要，组织多先于组织法而大量设置。基于特定历史需要的一种便宜安排，这种做法有一定的合理性。但在国家机构趋于稳定，法治提上日程之际，组织建设应当步入正轨，即实现组织法定——由《宪法》第2条第1款确立并经其他规定具体化的民主原则是国家合法性证明的原则，也是国家组织原则。从《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的人民主权这一核心立场出发，《宪法》本身确立了在所有国家权力领域中贯彻落实民主权的组织法基本条件，其核心是国家权力的行使必须受人民主权的约束。^[59]这一主权不仅表现为公民所享有的基本权利和自由，同时也表现在公共行政领域中对组织活动的参与——人民有权创制和选择基本的行政组织形式，有权根据自身的需要设定行政权，也有权决定设置哪些行政机关；非经人民同意行政机关不得自行设置，非经人民授权行政机关不得自行享有职权。^[60]这意味着只有依法设置的部门组织才具有合法身份，才有权履行行政任务、对外实施公共管理。而国务院职能部门和国务院职能部门内设机构所具有的不同性质和地位，决定了组织法定的不同内涵。

其二，职权法定。即国务院职能部门及其内设机构的权力来源于法律，仅仅只有法律才有权力；无法律则无权力。其要义有三:(1)国务院部门及其内设机构的职权必须依法取得，没有法律依据，行政职权就没有其存在的合法性和合理性，也失去了对抗其他组织或者个人的强制力和优先性。(2)国务院部门及其内设机构的职能必须明确。立法如未能明确划分国务院职能部门、职能部门内设机构之间的行政职权，那么，职权的交叉、推诿、缺位、越位则不可避免，职权法定也就没有任何意义。(3)国务院部门及其内设机构享有的职权必须依法行使。拥有法定职权的国务院部门或机构，必须严格按照法律规定的职权范围行使；超出法律授权范围的权力行为，是一种违法行为，理应受到法律的制裁。《国务院部门组织法》不仅要根据国务院职能部门的性质和地位对《宪法》和《国务院组织法》规定的18项职权进行明确分配，具体确定各部门所应当履行的职权和权限；而且应当实现国务院部门内部机构之间的职权配置，进一步细化国务院职能部门享有的职权，实现机构与职权一一对应。

其三，程序法定。即《国务院部门组织法》应当明确国务院部门及其内设机构设立、变更、撤销的程序，非经法定程序不得变动。法律本身具有滞后性，因此，法律所规定的内容以及法律本身不可能一成不变，立法随着社会形势的变更而修正是法律完善之需求，也是社会发展之需求。但这种修正并非随意为之，而是必须遵循法定程序。基于此，《国务院部门组织法》应当明确规定国务院部门及其内设机构设置、变更、撤销的法定程序，明确主体和要求；如未达到设置或变动的要求，非由法定主体提出，非经法律定程序进行，不得设立和变动。当然，这是对程序的一般规定。有原则就有例外，有一般也有特殊情况，在紧急状态或应急形势下，国务院基于管理需要，部门的设置和变更可便宜行事，但紧急状态或应急形势消除后，应当按照法定程序向权力部门进行备案。

其四，责任法定。即《国务院部门组织法》应当明确规定违法变动各部门职责、机构和人员编制的责任。责任是法律实施的保障，立法如果只有授权而疏于规制与监督，那么再完美的组织结构和程序也难逃权力“阴影”，而最终形同虚设。所以，要确保国务院部门按照法律规定设置、依据法律规定行使职权、符合法律规定的人员编制，就必然需要对其组织行为设置法定责任，违法必然要担责。

其五，组织效率。效率是行政的灵魂。行政组织以效率、效能的发挥为目标，故行政组织的设置和调整均应符合行政效率原则，否则行政组织必趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织之立法趋势。^[61]组织效率之要求有二:(1)行政组织的精简化。机构臃肿、人浮于事必然导致效率低下，故为保障行政组织的精干，世界各国、各地区都对行政组织的机构和人员进行了限制，例如，美国、德国等国家则通过控制预算的方式来间接达到控制行政组织规模的目的。(2)行政组织的体系化，即按照一定的标准来组织行政机构，确保行政组织的统一性、整体性、系统性和有序性。^[62]基于此，《国务院部门组织法》首先应当明确部门组织的人员总额，任何人都不得突破；再根据部门组织规律和层次合理分配人员，实现各层次和各类型人员协调、有序。(www.xing528.com)

(三)体系框架

《国务院部门组织法》的内容和形式，主要涉及其载体模式、表现形式、体系层次等内容。

其一，载体模式——体系式。载体模式是指以何种形式承载部门组织法的具体内容。除《宪法》规定以外，目前世界上通行的模式有两种，即法典式和体系式。其中，法典式即国家制定单一、统一的部门组织法典，来设定部门组织制度、规范部门组织行为。这一模式便于对部门组织的统一设计，有利于国务院部门组织的整齐划一。但国务院职能部门多，且性质不同、职责也相差较大，很难用一部法律全面规定，极少有国家采用。体系式即国家制定多个组织法律文件，这些立法按照一定的逻辑组成一个法律体系，这一形式较为灵活，为世界大多数国家所普遍采用。中华人民共和国成立初期，在我国国务院部门组织法制实践中即采用了体系式的立法模式。我国现阶段部门组织法也是专门组织立法结合部门“三定”规定的体系式立法为载体模式。^[63]因此，综合法治实践与立法经验，我国宜建立一套以《国务院部门组织法》为内核，各部门组织法或组织条例为基本单元的部门组织法体系。

其二，组织权划分。根据《立法法》的规定，部门组织法应当包含法律、行政法规和部门规章。这实际上涉及全国人民代表大会和国务院之间如何划分部门组织权的问题。首先，全国人民代表大会享有独立的组织权，这是毋庸置疑的。但问题的关键是，国务院在哪些领域和事项上需要以国家立法为依据，而不得独立从事组织行为。对这一问题的回答，其实就是明确组织法定原则中“组织”的界限，或者说在法律保留原则中到底哪些组织事项需要法律依据。当然，回答这一问题需明确一个前提，那就是无论组织法定还是法律保留，虽然都适用于组织权领域，但二者仅仅是一种原则，而不能过于具体化，否则就陷入了制度泥潭，没有任何实质意义了。在这种情况下，唯有借助特定的标准针对具体情况进行区分。对此，德国学者沃尔夫教授认为，一种有效的方法是抓大放小，即对于宪法所确定的行政组织——例如，我国的国务院及其各部委——由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律的形式规定；至于各部委以下的层次，则实行新组织保留，即成立或组建新的行政单位应当有法律的授权和依据，这是法律保留的底线。^[64]也就是说，宪法、法律没有规定的组织事项，国务院有权自行决定——制定组织条例。例如，《德意志联邦共和国基本法》第86条就将组织权笼统地授予联邦行政系统，除非“法律另有规定”；我国《国务院组织法》第11条亦将“直属机构”和“办事机构”的设立权授予国务院。

其三，体系层级。《国务院部门组织法》应当是一个“总—分”的体系。其中，“总”是指根据《宪法》和《国务院组织法》制定《国务院部门组织法》，主要涉及立法依据、立法目的、部门组织的设置原则、部门的分类及性质、部门的组织与职权、人员编制、工作制度、责任条款等内容；“分”是指根据“三定”原则的要求制定与之相对应的部门组织单行法。具体而言，我国国务院部门组织法体系应当包含四个层次:第一个层次，全国人民代表大会根据《宪法》《国务院组织法》制定《国务院部门组织法》，概括性规定各职能部门的职权、机构和人员等内容；第二个层次是全国人民代表大会根据《国务院组织法》《国务院部门组织法》制定各部委组织法，分别规定国务院各部、各委员会的设置、职权、机构和编制等内容；第三个层次，国务院依据《宪法》《国务院组织法》《国务院部门组织法》的授权，制定直属机构、办事机构等其他部门的组织条例，具体细化各职能部门的职责、机构和人员；第四个层次，国务院各部门依据组织法和组织条例出台实施办法或规定，这一层次的办法或规定，可作为“三定”规定存在的直接依据，即国务院各部门为实施这一办法或规定而对内发布的解释性或实施性的文件。

(四)核心内容

国务院部门组织体系法治化是一个系统工程，需要多层级立法协同治理。其中，《宪法》《国务院组织法》对国务院部门组织法治仅作原则性规定，修改难度不大；国务院各部门组织法的创制以部门权力清单、“三定”规定等制度为基础上，对本部门的机构性质、职责权限、隶属关系、基本工作制度、编制管理制度、法律责任等事项进行详细规定，创制难度不大。而《国务院部门组织法》的创制则须进行系统论证、全面统筹。

《国务院部门组织法》是对《国务院组织法》所无法囊括的具有共性的部门组织问题的统一规定，其核心是规范国务院部门的设置、职权、机构和编制等基本问题，直接构成部门组织法群或条例群的立法依据。因此，在整个国务院组织法体系中，《国务院组织法》居于基本法地位，《国务院部门组织法》相当于总则或者通则，国务院部门组织法群或条例群则具有分则的性质。在此，并不试图对《国务院部门组织法》的制定作出完整设计，而只是结合部门组织立法之需要，着重探讨几个问题。

其一，组织法定原则的确定。组织法定原则是行政组织法的基本原则，其首先意味着国务院的部门组织要依法设置，即每一个部门都应当有与之相对应的部门组织单行法。因此，《国务院部门组织法》在总则部分，除规定“国务院部门的机构、职权、编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则”之外，还应当明确规定国务院部门要依法设置，国务院各部门的职权、机构和编制等具体组织事项由各部门组织法规定。这是制定国务院部门组织法或条例的直接依据。

其二，国务院组成部门的确定。与1954年《国务院组织法》相比，1982年《国务院组织法》不再明确列出国务院的组成部门。从实践角度而言，这一立法模式便于国务院根据机构改革结果随时调整其组成机构，避免法律修改程序上的麻烦。但在强调法治的时代，通过法律来规范部门的组成和变更本身所看重的就是法律的程序控制功能。^[65]因此，无论是《国务院组织法》还是《国务院部门组织法》都应当一一列出国务院的组成部门，从而减少国务院基本组成部门变动的随意性和频繁性。

其三，国务院机构设置问题。其具体包括:(1)机构设置的标准和依据。国务院机构设置的标准和依据直接决定了国务院机构的性质和地位，而国务院机构的性质和地位又直接涉及国务院部门组织法的制定主体，也就是国务院部门组织权的分配问题，即应该制定为法律还是法规，或者说哪些部门可以授权国务院制定法规。因此，《国务院部门组织法》应当明确按照什么样的标准来设置机构。(2)机构种类与隶属关系。在确定机构设置的标准和依据之后，《国务院部门组织法》应当明确国务院设置哪些机构，这些机构的性质、地位及相互间的关系等问题。(3)国务院机构的设立、撤销与合并。包括需要设立、撤销与合并国务院部门的条件，有权设立、撤销与合并国务院部门的主体，设立、撤销与合并国务院部门的程序等。(4)部门内设机构的设立和变更。包括需要设立、撤销与合并国务院部门内设机构的条件，有权设立、撤销与合并国务院部门内设机构的主体，设立、撤销与合并国务院部门内设机构的程序等。

其四，职权配置问题。国务院部门的职权配置主要是对《宪法》和《国务院组织法》规定的国务院所享有的18项职权的具体分配。这一问题具体包括:(1)权力来源:国务院部门的职权应由法律直接授予，尚未制定法律的，可由行政法规授予；(2)职权、责任的固定与公开:国务院部门及地方各级政府部门应对法律法规规定的职权进行梳理并公布权力清单，积极推进责任清单；(3)国务院部门职权、责任的调整:全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院对国务院部门职权、责任调整的权限及程序等；(4)国务院部门内设机构职权的调整:国务院、国务院部门对本部门内设机构职权调整的权限、程序等。

其五，人员编制问题。无论是1949年《中央人民政府组织法》，还是1954年《国务院组织法》，或是1982年《国务院组织法》，都未涉及完整的人员编制问题，只涉及部分领导职数，这是导致人员膨胀的一个关键因素。为此，《国务院部门组织法》不仅应当确定国务院部门的工作人员总额，还应当明确规定这一总额的分配、管理、变更等事项。具体而言，包括:(1)人数总额和分配标准。《国务院部门组织法》应当确定一个国务院工作人员人数总额和分配标准，然后由部门组织法进行具体分配。(2)编制管理的基本原则。国务院各部门的编制依据职能配置和职位分类，按照精简的原则确定。国务院部门编制总量应保持稳定，但为适应社会主义市场经济体制的要求，根据国民经济和社会发展的需要，可适时调整国务院部门编制，但必须严格遵守相关程序。(3)国务院各部门编制的配比。包括国务院部门及部门各级内设机构的领导职数，机构人员定额和人员结构比例。(4)编制的调整。增加编制的申请、审核、批准、备案程序，核减编制的决定主体、核减程序等；变更编制配比的申请、审核、批准、备案程序等。

其六，法律责任条款。法律之所以具有很强规范力和约束力，就在于违法要担责。所以，责任是保障法律有效实施的一个利器。我国现行部门副职普遍超编，一个很重要的原因是现行规定中只有授权而无责任。为此，为保障部门组织法中法律责任得以统一，《国务院部门组织法》应当明确违法组织、违法设置机构、违法履行职责和超编等问题的法律责任。