实现国家治理体系和能力现代化

面对中国经济社会和公共管理领域的重大变化与复杂需求，在党的十八届三中全会上，中央决策层首次提出国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题，并明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大则进一步确定了实现国家治理体系和治理能力现代化的“两个阶段”部署安排，并明确指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。” 国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。在新时代，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国政治发展乃至整个中国社会主义现代化事业来说，都具有重大而深远的理论意义和现实意义。^[42]

机构和行政体制改革是全面深化改革的重要内容，对各领域改革发挥着体制支撑和保障作用。组织机构是国家治理的组织载体，政府治理是国家治理重要构成部分，承担着国家治理中的“元治理”角色和功能。^[43]因此，机构和行政体制改革必须站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《党和国家机构改革方案》，从表面上看，这是一场党政军群机构联合行动的大部制改革，但从深层次来看，这是一场以国家治理体系和治理能力现代化为价值取向，在治理理念、治理结构以及治理主体等多个方面发力的机构和行政体制改革。

其一，治理理念更新:以质量效益为导向的整体性治理。治理理念是治理体系和治理能力建设的价值导向。坚持中国特色的社会主义道路，根据社会主要矛盾的变化即人民的美好生活需要，包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求，是新时代国家治理的理念和价值导向。新一轮的机构和行政体制改革的定位即在于“优化协同高效”，以质量效益为导向的治理理念。^[44]其转变了单纯精简机构的传统思维，在机构设置、职能配置、机制运行等三个方面系统地提出机构和行政体制改革的方向，将机构和行政体制改革放在经济监管、市场调节、社会管理、公共服务、生态环保等综合发展环境中整体推进，以为人民美好生活提供有效保障。例如，统筹党政军群机构改革思路的提出，实质上是完善党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团组织体系，整合多方力量构建国家治理的职能体系。又如，为提高决策和执行效率，将原来分散在多个部门的相近职能有机整合，新组建自然资源部、生态环境部、应急管理部、市场监督管理总局等，形成大资源、大生态、大应急、大市场的管理新体制。(www.xing528.com)

其二，治理结构优化:职能导向型的整合式改革。治理结构的优化是通过调整职能配置和机构设置，解决职责重叠交叉、权责不清、政出多门、协调难度大等问题。本次改革改“行业管理”为“功能管理”，全面梳理党政机构职责，按职能需要进行跨部门的结构调整。一是实现行政分工协同化，促进行政机构与职能的合理设置与统一协调。为加强部门的功能性和协调性，重组现有政府部门横向职能，分解权力较为集中的部门职权，理顺政府机构内部关系。以新组建的应急管理部为例，其不仅合并原来分散在各部门的救灾防灾职责，还划入国务院办公厅的应急管理职责以增强协调职能。二是为解决监督权分散在各个部门而使执行过程受多方制约的难题，集中决策监督职能。以新组建的生态环境部为例，其职责既包括拟订和组织实施生态环境政策、规划和标准等方面的决策职能，也包括生态环境监测、执法、治污等方面的监督职能，生态环境保护综合执法队伍明确归口生态环境部管理，以保障决策权和监督权的独立与统一集中行使。

其三，治理主体协同化:构建联动配合的运行机制。正确处理多元治理主体之间的关系，使它们在治理过程中相互配合、相互制约，是国家治理体系和治理能力现代化的核心特征。本次改革在治理主体上的最大亮点就是党政机构配置和职能设置的协同化。首先，以实现党的全面领导权制度化为主线，整合党在重大领域的决策协调监督职能。按照功能归属原则，党中央决策领导机构将办公室设在有关国家职能部门中，由此打破党政职能运行界限，建立起决策—执行(协调)—监督的职能链条。其次，推进党政机构合署合并改革。比如，国家监察委员会和中央纪检委合署办公，实现对所有行使公权力人员的监督全覆盖。最后，为消除多头执法现象，统筹配置行政处罚职能和执法资源，对口重组市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等各个领域的综合队伍，分别由国家市场监督管理总局、生态环境部、文化和旅游部、交通运输部、农业农村部归口管理。^[45]