提升党的执政能力：法治政府与机构改革

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十九大报告也指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。我们党进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。国家机构是党治国理政的组织载体，深化机构和行政体制改革是党和国家事业重要组成部分，因此开展机构和行政体制改革必须体现党的意志，必须站在坚持和加强党的全面领导，提升党的长期执政能力的高度来认识。事实上，在当代中国，坚持党的领导与推进机构和行政体制改革是相互助力的关系。一方面，坚持党的领导核心地位，发挥党在机构和行政体制改革大局中的纵览全局之作用，可以保证机构和行政体制改革的正确方向，形成改革的强大合力，包括政府机构改革、体制改革、人员编制统筹改革，等等；^[34]另一方面，通过机构和行政体制改革，可以完善坚持党的领导的体制机制，提升党的执政能力，把党的领导贯彻落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节，确保党始终总揽全局、协调各方，从制度上保证党的长期执政和国家长治久安。

以往，中国机构和行政体制改革一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。然而，政府合并、设立的领导权和协调权实际在党委。如果简单地调整政府部门，而党委部门的设置依旧分立，其改革效果必然有限。在中国政治结构中，“党组织是一个常量”。党政机关之间的互动是在坚持党的领导下实现的，为组织结构的稳定、效能提供了有效的制度平台。因此，只有牢牢抓住党组织这个“牛鼻子”，才能有效实现机构和行政体制改革的系统性、整体性、协同性。^[35]为此，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，引领新一轮改革开始。与以往改革不同，这次机构和行政体制改革主要是以加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，从建立健全党的工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导、发挥党的职能部门作用、优化党和国家组织机构、统筹设置党和国家机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革方面作出具体部署，对提升党的执政能力大有裨益。“协调党和国家机构内部之间、机构与外部主体之间的职能配置，增强了关键部门的撬动作用和相关部门的协同性。”^[36]

党政机构的合并设立和合署办公是这一轮改革不同于以往改革的突出特点。这对于解决国家体制机制中长期存在而在历次改革中不易触碰或者无法着手的难题十分有益。具体而言，党委、党组、党的工作机关具体职能的展开，主要通过党组织对国家机构的“嵌入”来实现，而党政合并设立和合署办公则体现了党的组织领导、思想领导、政治领导在国家机关中的具体化。^[37]领导作用的根本是机构和职责的配置与关系，只有建立起实际机构并赋予其相应的职责，领导作用才能有用武之地。领导制度的根本是决策权和执行权的配置与关系，只有掌握了决策权并以集中决策牵引分流执行，领导制度才能有实际意义。通过党政合并设立和合署办公，党的领导作用因有具体的机构担当，明确的职责承载，才能够在重大事务管理的初始、中局和终端中得到切实发挥；党的领导制度因各级党委统筹决策权并加强党政部门在决策与执行之间的协调互动，才能够切实网格到宏观、中观、微观之中，以此改变以往党的领导作用和制度在现实中处于抽象、半空的状况，把党的领导切实落到实处。^[38]党政合并设立和合署办公的内在逻辑与波利特提出的通过整体化方式具有一致性，即都是通过“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作”。^[39]

当然，通过机构和行政体制改革提升党的执政能力，并不是意味着完全以党代政，而是让党通过合法合理的途径实施自己的主张，实现自己的领导，推进对国家和社会的治理。对此，十八届四中全会已经明确指出，必须“把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来……善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导……”由此可见，党在国家和社会治理中处于领导者和协调者的地位。但是，这种领导不是直接领导，而是间接领导，是通过国家政权机关实施的领导，党要依宪执政。^[40](www.xing528.com)

其一，党必须通过政权机关实施法律的方式实现其主张。习近平在2014年中央政法工作会议上指出，“政法机关作为人民民主专政的国家政权机关，是党和人民掌握的刀把子”。所谓国家政权机关，是行使国家职能的各种国家机关的通称。按其职能划分，可分为立法机关、行政机关、司法机关等。根据宪法的制度设计，人民代表大会产生“一府两院”，“一府两院”在人民代表大会的监督下行使行政权和司法权，进而实现最高国家权力机关对国家事务的管理。由此可见，国家权力最终作用于民众的方式，非行政权和司法权不可。即便是立法，也必然通过行政机关的执行行为和司法机关的司法活动而与民众产生法律上的各种关系。因此，执政党领导地位和执政地位的实现，必然要求充分发挥国家政权机关的作用，通过国家政权机关的法律实践活动来贯彻落实其执政理念。对此，党的十八届四中全会明确指出:“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道下开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”并在司法公正问题上，着重强调“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”。

其二，党必须通过政权机关实现其对国家和社会的领导。根据我国《宪法》规定，人民依照法律规定，通过人民代表大会，选举产生“一府两院”，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民代表大会、“一府两院”等国家机关是人民实现当家做主的基本载体。中国共产党作为中国特色社会主义建设事业的领导核心，其对国家和社会生活的领导，不是逾越宪法所规定的国家政权机关实行直接管理，而是通过这些国家政权机关实行间接领导。就这一层面而言，国家政权机关是党治国理政的场域，党的领导不能凌驾于国家政权机关之上，也不能游离于国家政权机关之外。毫无疑问，依宪执政的提出，为中国的政治格局带来了一个新的契机。它强调执政党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，因此，如何既坚持中国共产党的领导，又努力使党的领导法治化，从根本上关系到依法治国能否实现。对此，应将党的领导融入国家政权机关之中，将党的领导权与宪法所确定的国家权力机关的管理权相结合，实现党的领导权通过国家政权机关予以实现。

其三，党必须通过政权机关实现其对国家和社会的治理。2013年召开的党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以此作为全面深化改革的总目标。这一目标表明“多主体—多元渠道”的“治理” 理念已然取代“管理”理念成为党推进依法治国方略的首要理念。然而，如何正确认识国家治理体系和治理能力，如何推进国家治理现代化，实现依法执政，是党面临的严峻课题。对此，习近平明确指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”^[41]并强调，推进国家治理现代化，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。据此而言，国家治理就是党领导国家机构，践行并完善国家制度。而根据《宪法》规定，中国特色社会主义制度是人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度，以及基本经济制度和其他制度的有机结合。运用这些制度实现国家治理，从本质上而言，就是要求党尊重并充分发挥国家机构、人民团体、社会组织，甚至公民个人等多方主体的核心作用，使得其关于“推进国家治理现代化”的精神必然成为国家和社会建设中的指导性文件，但这项文件不能直接成为国家机关履职的依据，也不能直接作用于公民生产生活，必须通过国家政权机关依照法定程序将其上升为国家意志，进而成为一种行为规范。