中国行政体制改革之路：法治政府要论

作为我国行政体制变革的突破口和重要任务，机构改革一直是我国行政体制改革的核心内容，被列入党和政府的重要日程，同时也是理顺政府各层级之间以及各部门和各机构之间关系的重要方式。改革开放以来，我国在1982年至2018年之间先后进行了八次以机构改革为主要内容的行政体制改革，内容涉及政府机构的设置调整、职能转变、职能运行、岗位设定以及人员编制配备和制度建设等方面，为改革开放事业的深入发展提供了体制机制的保障。^[12]总体来看，历次机构改革都是经济社会发展的必然结果，可以依据历次改革的缘由、目标和重点，将其置于不同的历史阶段来进行考察，从中亦可窥见行政体制变革之路径。具体而言，从改革开放以来，我国机构改革的历程可划分为三个阶段或三种形态。

(一)第一阶段(1982—2002年):“权力收放导向”式机构改革

1978年，党的十一届三中全会召开并作出了实行改革开放，将工作重心转移到经济建设上来的决定。进入改革开放这一新的历史时期后，原计划经济条件下的高度集中的行政体制已经无法满足新时期经济发展之需要。在此背景下，我国于1982年开展了改革开放后的第一次机构改革。此次机构改革的内容有三:一是在领导体制方面，废除领导职务终身制，实行干部离退休制度，并明确规定各级各部的职数、年龄和文化结构。譬如，领导班子平均年龄有所下降，部委人员的平均年龄由64岁降至60岁，局级人员的平均年龄由58岁降至54岁。二是在机构设置方面，依据“重叠机构撤销、业务相近机构合并”之原则，实行从中央到地方层面的机构精简。譬如，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个裁减至61个，省、自治区政府工作部门从50～60个缩减为30～40个，直辖市政府机构稍多于省政府工作部门，城市政府机构从50～60个减为45个左右，行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门则从40多个减为25个左右。三是在人员编制方面，依据“四化”标准^[13]实行“精兵简政”方针，减少副职，提高人员素质。譬如，国务院各部门由5.1万人核减为3.83万人，精简25%，省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人精简为12万余人，市县机关工作人员约缩减20%，地区机关精简幅度则更大。其中，改革之重点为对机构和编制予以精简，解决机构臃肿、层次繁多的弊端，为经济体制改革的深化创造条件。

1987年，党的十三大在北京召开，中国经济发展步入了快车道。经过第一轮机构改革下的行政体制仍然存在诸多问题，难以满足经济社会快速发展的需求。在此背景下，第二轮机构改革于1988年正式拉开。此次改革以与经济体制改革关系密切的专业经济管理部门为重点，改变以直接管理为主的管理方式，减少专业部门对企业的干预，实行政企分开，精简专业部门，强化政府的宏观管理职能，调整机构设置，科学划分职责分工，并首次对各部门实行“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，对行政机构的职能定位、内部机构设置和编制规模都产生了较大影响。改革自上而下，先中央后地方，根据精简统一效能的原则分步实施，在解决部门间职能交叉重复问题上取得了一定的成效。譬如，经过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减至44个，部委内司局机构减少20%，人员编制裁减了9700多人。^[14]

1992年，党的十四大在北京召开，此次大会在党的历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，要求把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立社会主义市场经济体制。这是我们党的一个伟大创举，是十多年来党进行理论探索得出的最重要的结论之一，也是社会主义认识史上一次历史性的飞跃。为此，我国于1993年正式开展第三轮行政体制改革。这一时期的行政体制改革主要集中在经济管理部门，强调以发展社会主义市场经济为目标，以推行政企职责分开为根本途径，撤并专业经济部门和职能交叉机构，大幅缩减政府机构，精兵简政，提高效率。譬如，国务院组成部门、直属机构从86个减少至59个，人员减少20%，^[15]大量非常设机构被撤销，由85个减少至26个。

1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”，认为当时“机构庞大，人员冗余，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，在这种背景下，新一轮行政体制改革的序幕在1998年被拉开了。从1998年开始的第四轮机构改革提出机关行政编制精简50%的要求，是历次机构改革中人员精简力度最大的一次。此次改革围绕发展社会主义市场经济的目标，强调进一步加快推进政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。完善国家公务员制度，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。改革后，政府组织与人员得到大幅度精简。^[16]譬如，国务院机构由72个缩减为53个，行政编制从3.2万个降至1.6万个，精简近50%。

纵观这一阶段进行的四次机构改革，其沿着社会经济体制改革不断深化、计划经济向社会主义市场经济逐步转型的背景主线陆续展开和持续推进，呈现以精简为主的特点，具有鲜明的权力收放导向。此阶段的革命以适应经济转型需求为基础，以精简机构为重点，集中于政府与企业的关系，因此在实现政府机构精简的同时也具有一定的局限性:其一，此阶段的精简变革本质上仍是以“权力收放”^[17]为导向的机构变动，缺乏机构改革的实质内涵；其二，机构的反复精简造成中央和地方政府之间在机构设置和人员配备上不相协调^[18]，地方政府机构和人员无法取得实质裁减效果；其三，机构精简的后续工作不到位，缺乏对裁员的妥善安置和从业的合理限制。因此，第一阶段的机构改革程度不够深入，并未充分实现我国行政体制变革的根本任务。

(二)第二阶段(2003—2012年):“职能转变导向”式机构改革

在社会主义市场经济体制初步形成、改革开放和现代化建设不断深化的大背景下，我国的行政体制依旧存在一些与社会主义市场经济体制不适应的地方，主要表现在职能转变不到位、部门职能交叉、效能不高等方面。因此，此阶段改革的重点已从机构和人员的精简转变为职能和机构的整合，本质上是一种以职能转变为导向的机构改革。2003年和2008年先后进行的两次机构改革即为对此阶段改革重点的呼应，围绕政府职能转变，整合职能和撤并机构，探索职能有机统一的大部制，优化与职能相适应的政府架构，呈现以整合为主的鲜明特点。^[19](www.xing528.com)

2000年世纪之交，形势有很大变化。2001年中国加入世界贸易组织，2002年十六大召开。在这样的形势下，2003年开始的行政体制改革，以科学发展观为指导，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。根据十届全国人民代表大会一次会议通过的机构改革方案，按照“决策、执行、监督” 三权相协调的要求，此次改革的目的表现为进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的具体内容为深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，通过对这六大重点领域的相关职能和机构进行整合，采取综合设置，组建了国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、商务部、银监会等政府部门。改革的重大历史进步在于，抓住了社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能，并在强调监管、加强宏观调控方面取得了重大突破。

经过30年改革开放和快速发展，我国已进入全面建设小康社会新的发展阶段。面对新任务，2007年召开的十七大明确提出了加快推进行政管理体制改革、抓紧制定行政管理体制改革总体方案的要求。2008年召开的十七届二中全会讨论通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。此次改革的主要要求是:围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能。此次改革的主要内容是:对政府结构进行了较大改造，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门有27个，直属特设机构有1个，直属机构有16个，办事机构有4个，直属事业单位有14个。“作为一种以结构优化并精简机构为目标的组织重组行为，大部制成为此次改革的重点。”^[20]

(三)第三阶段(2013—2018年):“国家治理现代化导向”式机构改革

随着中国特色社会主义进入新时代，为适应统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及实现国家治理现代化的需要，以习近平同志为核心的党中央开始推进新时期党和国家机构改革。根据党的十九届三中全会所作的顶层设计和全面部署，改革的目标、原则和路径得以明确，改革的核心体现为以加强党的全面领导为统领，以推进国家治理现代化为导向，以推进优化协同高效为着力点，调整优化机构设置和职能配置，整体上呈现优化协同高效的特点。

2013年机构改革依据十二届全国人民代表大会一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》展开，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，加快推进综合交通运输体系建设；整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。整体上而言，此次机构改革的内涵体现了对“放管服”的强化，即简政放权，放管结合，优化服务。^[21]党的十八大后，我国大部制改革进入内涵式改革攻坚区^[22]，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，加强改革顶层设计。党的十九大进一步强调“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，以此为导向明确提出“构建优化协同高效的党和国家机构职能体系”的战略目标及部署。^[23]

“国家治理体系”和“治理能力”二者相辅相成，集中体现了一个国家的制度和制度执行能力，前者是指在党的领导下管理国家的制度体系，后者则是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。^[24]国家治理体系现代化，被称为“第五”个现代化。通过明确国家治理现代化的内涵，对新时期我国行政体制改革提出了新的思路和要求，即行政体制改革的每一个层面都应放置于构建国家治理现代化体系中统筹推进。因此，2018年机构改革呈现出如下几个特点:一是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，体现了行政体制改革总体布局、结构改革和流程改革、顶层设计与基层改革三个层面的统一，为推进国家治理现代化提供了组织保障。^[25]二是以十九届三中全会所强调的“四个坚持”^[26]的原则为指导，深化党和国家机构改革，转变单纯精简机构的思维，在机构设置、职能配置、机制运行三个方面系统地提出机构改革的方向，将机构改革放在经济监管、市场调节、社会管理、公共服务、生态环保等综合发展环境中整体推进。^[27]三是以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，在厘清党政关系的基础上，加强党的全面领导，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构设置和职能配置的体系，形成改革的整体性与协同性。^[28]

机构改革是一场革命，既是一场组织机构的革新，又映射了体制的变革。纵观我国行政体制变革中机构改革之历程，可见其始终沿着法治化的主线进行，已基本适应了经济社会发展的需要，完成了当时历史条件下所赋予的任务。通过改革，政府职能定位日渐科学，政府组织结构日益优化，政府权力配置日趋合理，政府权力监督取得实效。当然，需要指出的是，随着社会经济的发展以及形势的变化，影响国家发展的体制机制障碍依然存在，仍然需依法巩固改革成果，汲取改革的经验，坚持不懈地继续探索具有中国特色的法治化行政体制改革之目标。