中国行政体制改革的目标：法治政府的构建

伴随着依法治国方略的提出，法治国家、法治社会和法治政府的建设逐步深入，行政体制变革之法治化逐渐成为中国行政体制变革的根本定位和基本方向。“法治化”即法治之实现过程，意味着法治所蕴含的诸如法的统治、权力制约和权利保障等层面的深刻内涵应当在法治化的过程中得以实现。行政体制变革之法治化是政府法治化进程与行政体制变革的交汇融合。行政体制之变革面临许多深层次的矛盾和困境亟待解决，有必要纳入法治化的轨道，不断提升改革的法治化程度。因此，中国行政体制变革之总体目标是实现法治化，建设法治政府。行政体制变革与法治化之间是手段和目的的关系，将行政体制变革的目标定位于实现法治化，有利于促进政府职能的转变，规范政府权力的配置、运行和监督。^[5]围绕实现法治化这一总目标，中国行政体制变革的具体目标可以分为政府职能定位科学、政府组织结构优化、政府权力配置合理及政府权力监督有效四个方面。

(一)政府职能定位科学

作为依法治国的纲领性文件，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在定义法治政府时，将首要标准界定为“职能科学”。这是党中央第一次把职能是否科学之定位从行政管理学命题提升至法治问题；^[6]将法治政府建设的首要任务界定为“依法全面履行政府职能”，涵摄政府组织、职能、权限、责任之法定化等关键性制度设计，并内嵌于我国行政体制之变革过程中。政府职能的模糊性，既不利于界定政府行权之范围和限度，又不利于保证政府履责之效率和效果，最终将不利于行政体制变革之法治化目标的实现。反之，切实转变政府职能，明晰政府职能之定位，将其纳入法治化轨道，是深化行政体制变革的核心和关键，是牵引行政体制变革的“牛鼻子”，是建设法治政府和服务型政府的必然要求和题中应有之义。^[7]行政体制改革与政府职能转变事实上是一个事物的两个侧面，行政体制变革应当适应政府职能转变的需要，此乃行政体制变革之系统性的基本表现。因此，有必要明确政府的职能定位，破解政府职能转变的难点问题，促进政府职能转变到位，实现政府职能定位科学。

(二)政府组织结构优化

“职能和机构相依为命，机构为职能而设，职能为机构而生。”^[8]政府组织作为政府职能的载体，其结构的合理性是政府职能有效履行的必要保障。为实现权力的高效运行，各国都把组织结构的革新作为行政体制变革的重点。所谓组织结构，是指组织内部各构成部分及各层次要素的排列组合方式。^[9]政府组织结构，则是由构成政府组织的各要素按照一定的规律和方式组合形成的完整体系，包含政府组织的横向结构即管理幅度以及纵向结构即管理层次。^[10]政府组织结构的优化，相应地包含了横向结构和纵向结构的优化，既是深入推进的行政体制变革之必然要求，也是持续转变的政府职能之基本前提。尽管政府组织结构的优化涉及相关群体的利益和权力分配等多方面因素，是一项漫长且艰巨的任务，但仍具有现实可行性，原因在于:一是政府职能转变对政府组织结构的优化提出了客观需求。有什么样的政府职能，就需要什么样的组织结构去实现这种职能，故政府职能在权力范围、职责重心、履责方式等方面的转变需要其载体即政府组织在结构设置与优化上予以回应。二是政府权责分配对政府组织结构的优化提出了保障需求。合理的政府组织结构是政府高效行使权力和承担责任的基础，良好的政府权责配置需要政府组织结构提供基本的保障。因此，有必要将政府组织结构的优化纳入法治化的轨道，以完善的行政法治促进和保障政府组织结构的优化。(www.xing528.com)

(三)政府权力配置合理

在政府职能定位科学和政府组织机构优化的背景下，政府权力的合理配置则成为一个不可回避的问题，三者共同构成行政体制变革的三层核心，如同“三驾马车”般在法治化的轨道上协调并进。所谓政府权力的配置，包含政府权力的分配和行使两层基本要义^[11]，前者是指通过适度地分权，使各种权力处于合理状态并实现效能的最大化和彼此之间关系的协调与制衡；后者是指通过科学地行权，确定各种权力行使的范围和层面。申言之，政府权力配置既包括横向配置，即政府权力在无隶属关系的同级政府之间、同一级政府内部各部门之间以及同一个政府部门内部各个机构之间的配置，也包括纵向配置，即政府权力在中央和地方各级政府之间的配置。政府权力配置合理则是指政府权力在横向和纵向两个层面上的分配和运行都应当依法进行，相互协调和相互制约，实现政府权力结构科学化和权力运行规范化，实现政府权力的有机整合，最终实现法治化之总体目标。

(四)政府权力监督有效

对政府权力施以有效监督是权力监督中最核心的部分，它可以倒逼政府依法行政。我国对政府权力的监督已形成内部监督与外部监督相结合的具有中国特色的政府权力监督体系。这其中，内部监督是指政府组织系统内部开展的一种自我监督，包括上下级政府或部门之间的层级监督和平行部门之间的横向监督；外部监督则是指行政组织系统外部开展的一种他者监督，既包括来自执政党、权力机关、监察机关和司法机关的权力监督，又包括公众的非权力监督。无论是内部监督，或是外部监督，都应当遵循合法性要求，在法治的框架内进行，形成合法有效的监督机制，这也是实现行政体制变革之法治化总体目标的必然要求。