政府采购监督机制-法治政府组织法治

政府采购监督机制是指法定的政府采购监督管部门对政府采购活动及集中采购机构进行监督检查所形成的一种组织体系，主要由政府采购监督主体和政府采购监督内容两大部分构成。

(一)政府采购监督的主体

我国政府采购监督的主体范围较为广泛，根据《宪法》《预算法》《监察法》《政府采购法》《政府采购法实施条例》等相关法律法规的规定，其大致包括立法部门、财政部门、审计机关、监察机关、司法部门、社会组织和个人以及其他部门。

其一，权力机关。在我国政府采购监督体系中，各级人民代表大会的预算监督是其不可或缺的环节，扮演着政府采购源头监督的角色。众所周知，政府采购首先要编制政府采购预算，而政府采购预算必须得经过相应立法机关的批准后，方可步入实施阶段。根据《宪法》的规定，人民代表大会及其常务委员会是我国的立法机关，其职权之一即为审查和批准各级政府的预算和预算的执行情况；《预算法》第83条也规定了各级人民代表大会及其常务委员会对各级预算和决算进行监督。因此，可以说，人民代表大会是我国政府采购一个重要的外部监督机构。

其二，财政部门。我国《政府采购法》第13条规定:“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”之所以将各级政府的财政部门作为我国政府采购监督的主管部门，主要是考虑到财政部门具备相应的职能和监督管理的条件。1998年，国务院机构改革就赋予了财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能；2018年的国务院机构改革仍然保留了财政部这一职能，明确表明“负责制定政府采购制度并监督管理”是其主要职能之一。因此，可以说，政府采购监督是财政部门的一种内在职能，其在整个监督体系中的作用是其他部门所无法替代的。在监督过程中，不仅财政部门自身要积极发现违法行为，其他监督管理部门如果发现采购当事人有违法行为的，也要及时向财政部门进行通报。

其三，审计机关。审计机关是指依照国家法律规定设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。各级审计机关都是本级政府的重要组成部分，是各级政府用以实行财政经济管理和监督的常设机构，由其负责的审计监督是健全经济法制的一项重要手段。政府采购涉及财政资金的使用，当然需要接受审计机关的监督。我国《政府采购法》第68条规定:“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”根据2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，财政部的中央预算执行情况的监督检查职责被划入审计署，由此，审计署的机构职责之一体现为审计监督中央及各部门(含直属单位)、省级人民政府的预算的执行情况，自然包括了采购预算执行情况的审计监督。从性质上而言，审计监督属于事后监督的范畴，其监督的重点主要集中在采购资金使用的合法性以及有关财经纪律等问题上。

其四，监察机关。监察机关是指行使国家监察职能，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪的专责机关。我国《政府采购法》第69条规定:“监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”《监察法》第11条规定监察机关履行监督、调查和处置职责，包括“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”等。这些规定对于政府采购活动中潜在的违法行为有较强的震慑作用，有利于预防和惩处政府采购中的违规行为，进而促进政府采购人员的廉洁自律。

其五，司法部门。法院和检察院是主要的两大类司法机关。根据《宪法》第128条之规定，法院是国家的审判机关。具体到政府采购领域，主要表现为法院对采购主体的一些违法行为展开审判，比如采购信息没有依法公开、采购程序没有依法进行、采购合同没有依约履行，等等。当然，法院作为司法机构，其在政府采购活动中的监督主要是一种被动监督，只有在当事人依法提起诉讼后，法院方才介入。根据《宪法》第129条之规定，检察院是国家的法律监督机关。具体到政府采购领域，主要表现为对政府采购中的国家机关工作人员的职务犯罪行为进行审查，并决定是否对相关人员提起公诉。从这个角度而言，检察院也是政府采购的监督主体之一。(www.xing528.com)

其六，社会组织和个人。这类监督是一种强有力的外部监督，是对内部监督效果的进一步检验和保证，包括三类:(1)供应商的监督。供应商是政府采购的主要当事人，它对政府采购活动的监督具有强烈的利益维护动机，因此，供应商的监督是最为自觉且最为有力的。我国《政府采购法》第六章专门就供应商针对采购主体的行为进行质疑和投诉的权利进行了详细规定。(2)新闻媒体的监督。新闻媒体监督主要是通过对政府采购中的违法行为进行公开披露、追踪调查，以唤起社会民众和相关部门的关注，形成强大的舆论压力，从而迫使违法行为能够得到及时查处。(3)社会公众的监督。我国《政府采购法》第70条明确规定:“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。”作为社会监督的途径，这种监督机制运作的社会成本受到全民的文化素质的影响，发挥作用的大小以社会参与能力的提高为前提。如果没有法律制度的保障，这种舆论监督不容易被监督者所接受，如果监督对象对社会监督充耳不闻或无动于衷，那么社会监督无异于隔靴搔痒。如果公众和舆论对于政府采购的专业性理解不足而单纯以生活常识来评判政府采购活动，则会降低政府采购的效率。如何在公平与效率之间取得平衡是政府采购活动永恒的矛盾。从长远来看，提高政府采购活动透明度与提升全民素养是一枚硬币的两面，需要同步推进。^[35]

其七，其他部门。主要包括两类:(1)采购主体的内部机构，如我国《政府采购法》第61条规定:“集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。”(2)采购主体的相关主管部门，如我国《政府采购法》第67条规定:“依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。”不同于财政部门的综合性监督，这类主体在政府采购活动中所实施的主要是一种专业性监督。

(二)政府采购监督的内容

政府采购的监督贯穿于整个政府采购的全过程，包括政府采购的预算、立项、执行、合同的签订与履行以及合同履行的验收，等等。至于其监督的内容，根据我国《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的规定，主要集中在如下三个方面:

其一，有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况的监督。截至目前，我国有关政府采购的法律主要是《政府采购法》，其是调整和规范政府采购行为的基本法律，对政府采购的概念、基本原则、当事人、方式、程序以及监督检查和法律责任都进行了较为明确的规定。当然，在政府采购的公开招标或邀请招标的过程中，还需要严格适用《招标投标法》等相关法律的规定；在政府采购合同的签订与履行中，还需要严格适用《民法通则》《合同法》等相关法律的规定。另外，围绕《政府采购法》的实施，国务院制定了《政府采购法实施条例》，地方人民代表大会和地方政府也制定了一系列地方性法规、政府规章和具体实施办法。上述这些法律、法规以及规章能否得到正确、全面、有效的执行，将对我国政府采购活动产生十分重要的影响，因此都将成为监督检查的重要内容。^[36]

其二，采购范围、采购方式和采购程序的执行情况的监督。我国政府采购的相关法律已对政府采购活动进行了较为详细的规定。我国《政府采购法》第64条规定:“采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购。任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。”因此，依照法律规定的采购范围、采购方式和采购程序实施政府采购，是贯彻政府采购公平、公开、公正以及诚实信用原则的重要体现。为保证政府采购的公正性和严肃性，防止损害国家利益和社会公共利益以及供应商利益的违法行为发生，必须将采购范围、采购方式和采购程序的执行情况作为监督检查的重点内容。

其三，政府采购当事人的监督。政府采购当事人是政府采购过程中权利义务的具体承担者，主要包括政府采购人员、供应商以及采购代理机构等。(1)对政府采购人员的监督。政府采购人员必须具备一定的职业素质和专业技能，这是我国政府采购活动能够健康、有序运行的有效保证。(2)对供应商的监督。各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信息信用平台。(3)对采购代理机构的监督。其内容相当广泛，如我国《政府采购法》第62、66条以及《政府采购法实施条例》第60条之规定。^[37]