法治政府要论:公物使用及经济效益

公物只有借助“使用”这一活动方能发挥自身价值。在通常意义上，公众在公物上享有的权利可以被统称为公物使用权，该权利束的目的在于赋予公众依公物之性能或用途而享受其效用的权利。关于公物的使用，最重要的是全面把握公物使用的原则与方式，因为二者是确保公物使用权得以顺利实现的关键所在。

(一)公物使用的原则

无论是一般使用、许可使用，或是特许使用，公物的使用原则不因使用方式不同而有太大区别。公物的使用原则见仁见智，并不统一，但是每一原则的核心宗旨都在于防止权力或权利的滥用，从而将公物的使用效益最大化，确保公益目的的实现。总体而言，公物的使用原则主要有三^[12]。

其一，不违背公共使用使命和公物的管理规则。公物的使用者和管理者都必须遵守这个原则，使用者必须遵守公物的公共使用目的，同时服从公物的管理，以最大程度保障和增进公共福利。这要求管理机构行使权力，不能妨碍使用者符合公物目的的使用，不得利用公物谋私利；对于普通使用不能任意拒绝；对于特别使用是否允许，以及使用的条件具有自由裁量权力。

其二，公物使用权利不稳定性原则。公物的使用不妨碍行政主体取消和改变公共使用使命的权利。共同使用的公物，由一般性的规则规定使用的条件，行政主体可以修改这些规则。独占使用的使用者，即使取得某种法律上的资格，行政主体仍然可以取消或改变已经设立的使用。但使用者受到特别的损害时，可以要求补偿。例如，我国《行政许可法》第8条规定了行政许可的撤回制度——在法律依据修改或废止，或者据以作出行政许可的客观情况发生重大变化时，行政机关基于公共利益考虑，有权撤回行政许可。这一制度无疑也会影响公物的使用:倘若行政许可的标的为政府公物，例如许可某一单位承建某项公共设施，则就存在日后因法律修改或情势变更而引发许可撤回的可能。

其三，最佳使用原则。公物是一种集体财富，行政主体对公物不仅行使警察权力，同时也行使经营管理权力。行政主体必须为了公共利益尽量发挥公物的经济效益。在满足公物的公共使用使命的同时，以及在不妨碍公共使用使命的范围内，也可以利用公物取得正当的经济效益。需要注意的是，最佳使用的前提是依法使用，使用者必须在法律的范围内探索公物的最佳使用，必须服从公物管理机构制定的各项规章制度与管理规则，不得违法使用公物；同时，对于公物管理机构而言，也必须依法行权，确保受管理的公物使用者合法合规实现公物的最佳使用。

(二)公物使用的方式

公物的使用，即公众行使其对公物所享有的公物利用与受益的权利活动。上述公物的设置与管理制度，都是从公物组织的角度而言的，而公物的使用制度则是从作为最终获取公物利用价值的相对人角度而言的。公物的使用制度无疑处于整个公物制度的核心，它体现了公物之所以存在的最终价值。根据公物法的一般理论，公物的使用通常以一般使用(自由使用)为基本使用，但同时也有一些公物需要获得许可才能使用，也被称为特别使用。^[13]无论是何种类型的公物使用方式，我们需要把握的总体方向是:要实现当今中国所要求的“现代行政一方面不能背离秩序行政追求的目标和价值，确保公共利益的实现，另一方面又要最大限度地服务于行政相对人的权利和利益，使行政相对人的满意程度最大化”^[14]，就必须“认真对待公物利用”^[15]。(www.xing528.com)

1.一般使用

一般使用是指不需要任何意思表示，而对公众承认公物利用的情形(道路交通、河川的航行、海岸的海水浴、散步等)。这被作为公共用物的基本存在方式来定位。本来，这并不意味着完全自由，有时要服从法律或者公物管理者所规定的限制。关于一般使用的法律性质，涉及公众能否在此种利用受到阻碍时寻求法定救济的问题。学界存在两种相对立的看法:一种为反射利益说。该说认为公物一般使用只是公物设立的反射利益，并非是赋予使用人的一种权利，使用人只是在不相妨碍的情况下可以平等地一般使用公物以增进其生活便利而已，因而一般使用不能对抗公产管理机关或第三人。另一种为权利说。此说认为使用人不只是行政的客体，而是行政的参与者，应当将一般使用设定为使用人的法律权利，在其受到侵害时应当获得救济。

2.许可使用

公物本质系公众得自由利用，但为调和利用人之间的可能冲突，有时必须加以限制或经许可始得为公物之利用，其形态有二^[16]:(1)限制利用。为防止公物受不当的利用或增进公物利用之效能，主管机关基于公物管理权得限制特定人为公物之利用。前者如规定“货车载重不得超过核定之总重量或超过所行驶桥梁规定之载重限制”。后者如将双向道之道路改为单行道或将某地区划为“行人徒步区”或将某路段在特定时段设为“调拨车道”等。此种管理职权之行使间接地亦会造成限制利用之效果。(2)特别利用，可分为基于公物警察权与基于公物管理权两种。公物警察许可利用如兴修房屋或其他工程，经许可者，始得使用道路，但仍不得超出限制。公物管理许可利用如进入公园之门票、进入展览会场之入场券，旨在设定一定限制，以调和利用人之间可能发生之冲突。公物之许可利用通常为一时的利用，时间或长或短，许可之机关通常保留撤回许可之权产故其为非继续、独占地排除他人利用，否则即属公物之特许利用。

3.特许使用

特许使用是指从公物管理者那里获得特别使用权的设定而使用公物的情形。公物管理者在特定的公物上，通过特别许可，为使用人单独设立得以排除他人使用的特殊使用权。特别许可使用可以分为以下两种形式:(1)单方行为特别许可使用。特别使用许可权的来源是行政主体单方面作出的许可行为。这种特别许可的单方面性决定了许可主体可以根据公共利益的考虑随时废除这种许可。并且，除非在许可文书中载明或者法律明文规定，许可机关的废除许可决定不需要事先通知。但如果这种对许可的废除作为一种制裁行为时，必须给予使用权人辩护的权利。(2)通过行政合同方式形成的特别许可使用。^[17]一种是公务特许合同，一种是作为公物特许合同补充的独占特许合同。其中，公务特许一词来源于法国行政法，是指行政主体和其他私法主体签订合同，由后者以自己的经费和责任来管理某种公务并自负盈亏。值得注意的是，公务特许行为尽管采取合同形式，实质上是一种半合同半法规性质的混合行为，是一种性质特殊的行政合同。这是由于通过公务特许合同，行政机关将自己所管理的公物托付给私法组织管理，既是对后者使用公物的特别许可，同时又将公物所负载的公共给付职责转由后者承担。因此，需要通过合同规范使用人的公物职责。在我国，也存在着相类似情况。比如，《公路法》第61条就规定了国道收费权的转让制度，并需要签订第65条所规定的转让收费权合同。公物的独占特许合同，是行政主体与私人签订的，由私人例外地单独占用公共公物一部分的合同。这种合同经常作为公务特许合同的补充，但也可以独立存在。订立独占特许合同的当事人一般是作为公物使用人的自然人，所强调的合同目的是对公物的排他独占使用，而非实现公务目的。在我国，这种特许使用权的取得方式主要体现为公民有偿获得商品房土地使用权等情形。