公共财政分权:组织法治

公共财政体制作为国家经济生产关系的一个侧面，是规范经济体内部各主体间经济关系的一项具体制度安排。其所涉及的公共经济活动主体不仅包括行政机关，而且还包括作为公共经济终极主体的社会成员及其结成的各种经济社会组织和立法机关、司法机关等。^[160]财政资金在这些部门间流动，按照财权与事权相匹配的原则，将财政资金与相应的管理权限配比给这些部门，就诞生了横向财政体制。横向财政体制可分为两个层面:第一层面是财政管理权限在同级政权机构的立法、行政、司法、监察等部门之间的划分；第二层面则主要是财政管理权限行政机关各个职能部门之间的划分。^[161]横向财政体制是整个财政体制的重要组成部分，横向财政体制的发展是为了进一步在纵向财政体制基础上实现基本公共服务的体系化与均等化。

(一)横向财政体制的发展进路

中华人民共和国成立以来，我国横向财政体制经历了曲折复杂的发展过程。时至今日，我国已形成一个相对科学的横向财政体制。横向财政体制的发展历程大致可以分为以下三个阶段。

其一，1982年以前的横向财政体制。1954年，第一届全国人民代表大会一次会议通过了中华人民共和国第一部《宪法》，它规定由全国人民代表大会审查和批准国家的预决算，国务院负责具体执行。这意味着财政监督权完全掌握在立法机关手中。之后《宪法》几经修改，但这一规定没有改变。从现实的运行情况来看，财政事务的具体执行和监督都归于行政机关。中央政府享有制定和解释法律以及颁布法令的权力，各级政府预算则由财政部门汇编后由各级政府审核批准，政府无须立法机关同意便可开征各种税收和收取费用。“文化大革命”时期，人民代表大会对财政事务的监督更是被废除，政府掌控财政权，一家独大，人民代表大会的监督权基本落空。1982年，第五届全国人民代表大会四次会议召开并通过了新修改的《宪法》，其第91条明确规定设立审计署，其职责是在国务院总理的领导下，开展财政监督工作。这标志着同级财政监督机构的正式诞生。财政部门对财政事务的管理权限的主要依据还是1951年的《预算决算暂行条例》，同级财政职能及其权责划分并没有发生根本性的变化，其他行政部门很少有专司财政资金的职能部门。

其二，1983—2012年的横向财政体制。自1983年审计署成立起，即着手审计立法工作。经过广大审计工作者的努力，在短短的数年时间里，1985年的《关于审计工作的暂行规定》，1988年的《审计条例》以及1995年的《审计法》相继颁布，我国审计立法初见成果。^[162]1994年，第八届全国人民代表大会二次会议通过了《预算法》，它以法律的形式全面加强权力机关对预决算的监督权。《预算法》规定的各级人民代表大会的介入权限还是限于收支大账的粗略审查，对财政收支具体项目和内容缺少了实质性关注。1999年以后，全国人民代表大会成立了预算工作委员会，从此人民代表大会审批预算有了专门机构，监督力量得到很大提升，人民代表大会获得预算监督信息的能力也在一定程度上得到提升。

其三，2013年至今的横向财政体制。中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政的地位和作用提到前所未有的高度。其指出财政是国家治理的基础和重要支柱，并指出“建立现代财政制度”之目标。这是对财政目标定位的一个重大调整，也是我国财政理论的一个重大突破。^[163]2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《预算法》的第一次修正对上述各项财政支出改革成果进行了确认，将其法律化，并在多个方面回应了新常态对财政支出管理的要求。比如，在一定条件下可以允许地方政府发行债券等。^[164]这一系列举措使得横向财政管理体制的构建更加有法可依。

(二)横向财政体制的管理权责

横向财政体制建构的目标是要通过对同级政权机关财政资金的来龙去脉进行管理，以实现相互监督的同级财政管理系统。我国横向财政管理基本制度的构建应以人民代表大会制度下“一府两院一委”的政权结构形式为基准，并逐步形成以下的同级财政体制基本框架。

其一，人民代表大会决定财政事务。在同级的权力机关、行政机关、司法机关及监察机关等四大机关之间，要以权力机关为领导机关，全国人民代表大会及其常务委员会拥有财政基本制度、基本政策、收支预算的最终决定权和监督权。其他各级人民代表大会拥有财政事务(含预算执行、财政收入组织、财政资金使用、财政可持续性)的监督权。当前的问题是《预算法》对于人民代表大会监督权的规定过于粗线条，人民代表大会缺乏对本级财政收入法定方式的严格控制，对本级财政开支限定力度不够，对本级预算案缺少监督质询。

其二，政府主导财政。各级政府拥有本级财政事务的主导权和对辖区内的财政事务的领导权，包括财政预算决算草案的编制、财政预算组织执行、具体财政制度规范的制定与执行、保障财政可持续发展、国际财经关系日常处理以及向立法机关报告政府财务状况和可持续发展情况等责权，继而形成以财政部门为主导、其他部门各负其责、各有其权、责任清晰、权限匹配的财政管理责权配置框架。各级财政部门在公共财政事务管理中处于核心地位，它主要负责如下几项:(1)管理各项财政收支；编制年度预决算草案并组织执行；组织制定经费开支标准、定额，审核批复部门(单位)年度预决算；负责预决算公开。(2)按分工负责政府非税收入管理；负责政府性基金管理，按规定管理行政事业性收费；管理财政票据。(3)制定政府财务报告编制办法并组织实施；负责制定政府采购制度并监督管理。(4)负责国有金融资本管理。(5)负责审核并汇总编制国有资本经营预决算草案。作为同级政府收入管理的税务部门，专司税收和非税收入管理责权，负责拟定同级政府收入计划、管理税收收入以外的其他政府收入、努力保障除债务等任务。

其三，司法机关、监察机关辅助财政事务。要使财政事务权限形成分工负责、相互配合的财政管理权限配置框架。作为司法机关的法院、检察院及监察委自身就拥有依法追究公私主体财政违法犯罪行为人法律责任乃至刑事责任的权力，在此基础上要进一步形成法律责任全覆盖的局面，并负责调处裁判政府上下左右之间财政涉法争议纠纷。当前司法机关、监察机关辅助监督财政事务最主要的问题是它们呈现出“被动参与”的特征，很多司法机关的人、财、物受制于地方，对地方政府存在客观依附性。

(三)横向财政体制的科学化

其一，横向财政体制之法治保障。公共财政是以公共权力为基础进行资源配置的制度，它不仅是维系国家运转的经济基础，更是推进国家与公民关系和谐发展的政治基础。^[165]“控权与保权的统一是现代宪政国家的必然要求与发展趋势。”^[166]所以，要优先改进宪法层面的横向财政体制，《宪法》应当就各机关的财政责任分工作出原则性规定，通过财政权力主体的正确定位、财政权力内容的合理分工以及财政权力运行程序的理性设置，确保政府在财政上向立法机关负责，接受其监督。^[167]其次就是要制定《财政法》和进一步修订《预算法》，就财政责权配置和政府内部财政管理责权配置作出具体界定，并且贯穿于税制立法、非税收入管理立法、国有资产管理等相关法律法规之中。

其二，横向财政体制之人员保障。横向财政体制科学化需要进一步加强立法机关、行政机关内设机构的调整和人员队伍的建设，按照财政部的财政职能可考虑进一步设置预算支出监督系统、非税收支管理系统、国有资产管理系统等机构。在设置财政机构时还有要注意层次的差异性。^[168]对专司财政的人员队伍要加强思想政治建设，在增加人才储备招录、遴选和培训以及职业保障等方面健全配套制度，形成符合财政人员职业特点和发展规律的管理机制。同时，也要完善人民代表大会财政审议批准决策制度。

其三，横向财政体制之评估保障。(1)要进一步推进政府会计制度改革。随着国库集中收付、政府采购等财政资金管理制度的实行，财政资金收入、分配和使用的流程也都发生了较大变化，可以按照财政资金的征、收、支、用等四个环节来完善现行预算会计制度体系，从而有利于对预算执行过程进行全方位反映，有利于信息的收集与汇总，更好地满足财政管理功能。^[169](2)要完善政府报告制度和各监督机构联动制度，建立财政信息共享机制，消除横向财政监督的盲区，加快财政管理信息系统建设，建设多监督机构共享数据库及联网系统。(3)要重点监控财政支出和资金去向，可以尝度对整体横向财政支出建立一系列的评估制度，预算系统和税务系统都建立起相对完善的评估制度，整体横向财政评估也可以加以借鉴。例如，公共支出占总支出的比重、财政供养人员的动态变化、财政资金流通效率、财政支出效果、教育水平改善度等评价指标。

总之，同级公共部门财政体制的科学构建要依靠宪法、组织法、预算法及财政法等法律法规加以保障。只有符合法治的财政体制才具有权威性，也才能保证财政系统的高效运转。

【注释】

[1]朱志刚著:《我国税制结构:影响因素分析与优化路径选择》，中国税务出版社2004年版，第44页。

[2]李品芳编著:《中国税制理论与实务》，上海财经大学出版社2013年版，第26页。

[3]马国强:《税制结构基础理论研究》，载《税务研究》2015年第1期。

[4]马国强主编:《中国税收》，东北财经大学出版社2016年版，第30页。

[5]冯兴元著:《大国之道:中国私人与公共选择的宪则分析》，福建教育出版社2013年版，第124页。

[6]何廉、李锐著:《财政学》，商务印书馆2010年版，第159页。

[7]马冰主编:《财政学》，天津大学出版2014年版，第94页。

[8]邓于基著:《税种结构研究》，中国税务出版社2000年版，第136页。

[9]陈晴:《我国新一轮税制改革的理念变迁与制度回应——以税收正义为视角》，载《法商研究》2015年第3期。

[10]毛道根主编:《税收管理》，中国海关出版社2013年版，第28页。

[11]郑永海:《我国地方税制的历史沿革与发展探析》，载《当代中国史研究》2002年第3期。

[12]张敬群:《对新中国工商税制几次大的变革的回顾与展望》，载《税务研究》1998年第5期。

[13]刘尚希:《分税制的是与非》，载《经济研究参考》2012年第7期。

[14]周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》，载《中国社会科学》2006年第6期。

[15]韩彬、吴俊培、李淼焱:《我国税制结构经济增长效应研究》，载《上海经济研究》2019年第1期。

[16]陈晴:《我国新一轮税制改革的理念变迁与制度回应——以税收正义为视角》，载《法商研究》2015年第3期。

[17]郭庆旺、鲁昕、赵志耕主编:《公共经济学大辞典》，经济科学出版社1999年版，第446页。

[18]任晓兰、彭瑞:《我国税收执法权力规范化问题探析》，载《财政监督》2017年第10期。

[19]国务院办公厅《关于印发〈国务院2018年立法工作计划〉的通知》(国办发〔2018〕14号)，通知中明确提出，提请全国人民代表大会常务委员会审议税收征收管理法修订草案(税务总局、财政部起草)。

[20][英]哈特著:《法律的概念》，张文显等译，中国社会大百科全书1996年版，第15页。

[21]江利红:《论行政收费权与公民财产权之界限——行政收费范围研究》，载《财产权与行政法保护——中国法学会行政法学研究会2007年年会论文集》，2007年9月。

[22]章剑生:《行政收费的理由、依据和监督》，载《行政法学研究》2014年第2期。

[23]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第213页。

[24]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第213页。

[25]江利红:《如何祛除行政乱收费“病根”》，载《中国纪检监察报》2014年5月23日，第8版。

[26]应松年主编:《行政法与行政诉讼法(上)》，中国法制出版社2009年版，第358页。

[27]申海平:《谁在设定行政收费项目?——基于318项行政收费设定依据和主体的实证研究》，载《华东理工大学学报(社会科学版)》2016年第4期。

[28]姜晓萍主编:《行政法学》，四川大学出版社2009年版，第102页。

[29]应松年:《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。

[30]胡建淼著:《中国现行行政法律制度》，中国法制出版社2011年版，第160页。

[31]申海平:《谁在设定行政收费项目?——基于318项行政收费设定依据和主体的实证研究》，载《华东理工大学学报(社会科学版)》2016年第4期。

[32]《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》(以下简称《办法》)第8条规定:“中央国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织(包括中央驻地方单位，以下简称中央单位)申请设立收费项目，应当向财政部、国家发展改革委提出书面申请。” 第9条规定“省级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织(以下简称省级单位)，省以下国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织(以下简称省以下单位)，申请设立一般收费项目，应当向省、自治区、直辖市财政、价格主管部门(以下简称省级财政、价格主管部门)提出书面申请……省以下单位申请设立重要收费项目，应当向省级财政、价格主管部门提出书面申请，由省级财政、价格主管部门审核后报省级政府批准。”由于这部《办法》赋予了过多单位的行政事业性收费设定权，这就直接导致了行政事业性收费方面的规范性文件井喷。该《办法》的规定后被2018年颁布的《行政事业性收费标准管理办法》第4条所吸收。

[33]数据来源财政部官网:《财政部、国家发展改革委关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》，载中华人民共和国财政部:http://www.mof.gov.cn/mofhome/shuizhengsi/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201703/t20170323_2563261.html，最后访问时间:2019年7月28日。

[34]应松年主编:《当代中国行政法》(第二卷)，人民出版社2018年版，第1646页。

[35]高培勇:《中国财税改革40年:基本轨迹、基本经验和基本规律》，载《经济研究》2018年第3期。

[36]马海涛、肖鹏:《中国税制改革30年回顾与展望》，载《税务研究》2008年第7期。

[37]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第262页。

[38]曹钦白:《从“以法治税”到“依法治税”》，载《中国财经报》2018年12月4日，第6版。

[39]张守文:《论税收法定主义》，载《法学研究》1996年第6期。

[40]Alekaw Assefa Dargie，“Legality Principle of Taxation in Ethiopia:At the State of Porosity or its Non～Existent from Inception”，Social Science Electronic Publishing，2016，p.1.

[41]龚慧:《从税收公平原则解析个人所得税改革》，载《财经界》2019年第8期。

[42]邵明、赵守贵:《论社会主义法与利益分配正义》，载《法商研究》1995年第5期。

[43]朱易:《税收效率原则在企业所得税中的体现及其思考》，载《财经界》2013年第6期。

[44]孙玉霞:《论以税收公平和效率为旨归的税制改革与优化路径》，载《经济参考研究》2014年第9期。

[45]张守文:《税制改革与税收立法的完善——以烟叶税为例》，载《法学杂志》2018年第3期。

[46][美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦著:《权利的代价:为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第95页。

[47]马海涛著:《中国税制》，中国人民大学出版社2015年版，第5页。

[48]王曙光著:《财政税收理论与政策研究》，经济科学出版社2015年版，第266页。

[49]杨晓萌:《提升税收治理能力视角下的税权划分优化》，载《税务研究》2018年第4期。

[50]袁明圣:《税收法定原则在中国:收回税收立法权没有时间表》，载《江西财经大学学报》2014年第4期。

[51]张言民、鲁红云:《税收司法权的困境及其选择路径》，载《云南社会主义学院学报》2012年第1期。

[52]霍军:《中央与地方税收收入划分的中外比较研究》，载《经济研究参考》2015年第8期。

[53]《国税地税机构合并是进一步税制改革的开始》，载《21世纪经济报道》2018年3月15日，第1版。

[54]张斌:《国税地税机构合并为契机推进税务组织体系现代化》，载《税务研究》2018年第5期。

[55]应松年主编:《中国当代行政法》，人民出版社2018年版，第1648页。

[56]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第213页。

[57]马志毅著:《中国行政收费法律制度研究》，中国金融出版社2014年版，第67页。

[58][美]威尔逊著:《国会政体》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第167页。

[59]江利红著:《行政收费法治化研究》，法律出版社2017年版，第164页。

[60]潘铎印:《治理行政乱收费应加强信息公开》，载《中国审计报》2005年10月21日，第1版。

[61]许多省份已经开始实施行政事业性收费目录清单制度。以湖北省为例，湖北省财政厅公布的收费目录包含部门、收费项目、资金管理方式、政策依据等要素，但是它对每笔收费项目的去向只做了简单介绍。因此，我们认为这是不够的，行政事业性收费的主管部门应将每笔收费项目按照收费名称、收费机关、许可证编号、收费事项、收费负责人等要素进一步建立目录并向社会公开。

[62]章剑生:《行政收费的理由、依据和监督》，载《行政法学研究》2014年第2期。

[63]王敬波、李帅:《我国政府信息公开的问题、对策与前瞻》，载《行政法学研究》2017年第2期。

[64]江利红著:《行政收费法治化研究》，法律出版社2017年版，第168页。

[65]邵焕:《地方行政收费的法律控制——从法律控制论的视角出发》，载《湖北警官学院报》2013年第7期。

[66]李昌麒主编:《经济法学》，法律出版社2008年版，第438页。

[67]刘邦驰、王国清主编:《财政与金融》，西南财经大学出版社2016年版，第165页。

[68]马骏、牛美丽:《重构中国公共预算体制:权力与关系——基于地方预算的调研》，载《中国发展观察》2007年第2期。

[69]张廷松:《关于提高预算时效性问题的探讨》，载《地方财政研究》2005年第2期。

[70]韩福国、桑玉成:《从政府内部预算走向公共预算——筑牢法治，参与和技术的“三角基石”》，载《中共中央党校学报》2017年第5期。

[71]王国清、马骁、程谦主编:《财政学》，高等教育出版社2010年版，第282页。

[72]李昌麒主编:《经济法学》，法律出版社2008年版，第439页。

[73]叶姗:《一般公共预算收入预期之实现》，载《税务研究》2015年第1期。

[74]柳华平著:《中国政府与国有企业关系的重构》，西南财经大学出版社2005年版，第254页。

[75]熊伟:《财政分税制与地方预算自主权》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。

[76]洪银兴著:《公共财政学》，南京大学出版社2018年版，第236页。

[77]刘剑文、熊伟著:《财政税收法》，法律出版社2009年版，第123页。(www.xing528.com)

[78]彭家钧:《零基预算:洞察本质特征与提升应用效果》，载《财务与会计》2018年第16期。

[79]刘剑文、熊伟著:《财政税收法》，法律出版社2009年版，第126页。

[80]洪银兴著:《公共财政学》，南京大学出版社2018年版，第236页。

[81]杨光焰著:《政府预算管理》，立信会计出版社2016年版，第149页。

[82]尽管《预算法》规定了初步审查的程序，但是对于初步审查的法律效力问题，该法并未给予一个明确的答案，因此初步审查只是对中央和地方的预算草案进行程序性的评估。若草案存在不适当或者不合理的地方，审查机构无权以初步审查的结果对草案进行法律评价，其职能仅局限在履行通知和作出报告。因此，对于初步审查方面的立法有待完善。

[83]朱大旗主编:《中华人民共和国预算法释义》，中国法制出版社2015年版，第170页。

[84]周小林编著:《公共财政管理》，西南财经大学出版社2018年版，第109页。

[85]8项具体内容的分析可参见朱青等编著:《财政金融学教程》，中国人民大学出版社2016年版，第110页。

[86]刘剑文主编:《财政法学》，北京大学出版社2009年版，第114页。

[87]张小军著:《财政学原理及应用》，华南理工大学出版社2016年版，第208页。

[88]杨光焰著:《政府预算管理》，立信会计出版社2016年版，第184页。

[89]廖少纲著:《政府预算管理》，对外经济贸易大学出版社2012年版，第122页。

[90]李燕著:《政府预算管理》，北京大学出版社2016年版，第173页。

[91]编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署，并须遵循如下法则:(1)编制决算草案要符合法律、行政法规的规定和要求，要做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时；(2)各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核；(3)各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。

[92]朱大旗主编:《中华人民共和国预算法释义》，中国法制出版社2015版，第316页。

[93][德]海因茨·君特·扎维尔伯格著:《国家财政监督——历史与现状》，刘京城译，中国审计出版社1992年版，第64页。

[94]王绍光著:《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社2002年版，第4页。

[95]安秀梅、徐颖:《完善我国政府预算监督体系的政策建议》，载《中央财经大学学报》2005年第5期。

[96][美]小罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊著:《公共预算制度》，上海财经大学出版社2010年版，第181页。

[97]魏陆著:《完善我国人大预算监督制度研究——把政府关进公共预算“笼子里”》，经济科学出版社2014年版，第198页。

[98]田圣斌、石海坤、陈家武:《关于完善我国预算监督机制的思考》，载《湖南省社会主义学院学报》2010年第3期。

[99]张怡著:《推进国家治理现代化背景下财政法治热点问题研究》，厦门大学出版社2015年版，第22页。

[100]刘明慧、崔丹:《全口径预算绩效监督问题思考》，载《财政监督》2013年第3期。

[101]李利华:《如何推动高效实施预算绩效评价及其结果应用——“加快推进全面实施预算绩效管理”沙龙综述》，载《财政科学》2018年第11期。

[102]李龙著:《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第195页。

[103]邹小钢著:《新时期财税工作创新》，经济日报出版社2014年版，第404页。

[104]上海财经大学公共政策研究中心:《2016中国财政透明报告》，上海财经大学出版社2016年版，第124页。

[105]郭艳娇:《不断推进的财政公开需更重实效》，载《地方财政研究》2018年第2期。

[106]张小军著:《财政学原理及应用》，华南理工大学出版社2016年版，第267页。

[107]马蔡琛、朱旭阳:《从传统绩效预算走向新绩效预算的路径选择》，载《经济与管理研究》2019年第1期。

[108][美]威尔逊著:《国会政体:美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第167页。

[109]吴理财主编:《中国政府与政治》，华中师范大学出版社2016年版，第118页。

[110]霍军著:《当代中国税收管理体制研究》，中国税务出版社2014年版，第6页。

[111]付敏杰:《国家能力视角下改革开放四十年财政制度改革逻辑之演进》，载《财政研究》2018年第11期。

[112]李莎主编:《公共财政基础》，北京理工大学出版社2016年版，第13页。

[113]现代公共产品理论始于萨缪尔森(Samuelson)，他曾对公共产品给出了一个十分经典的定义:“任何一个人对这类产品的消费都不会影响到其他人对这类产品的消费。”

[114]迟福林主编:《民富优先:二次转型与改革走向》，经济出版社2011年版，第15页。

[115]张守文主编:《财税法》，中国政法大学出版社2018年版，第9页。

[116][日]井手文雄著:《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第27页。

[117]唐珺著:《市场竞争法与创新战略》，知识产权出版社2017年版，第37页。

[118][英]R.J.约翰斯顿著:《地理学与地理学家》，麦克米伦出版公司1982年版，第69页。

[119][英]弗里德利希·冯·哈耶克著:《法律、立法与自由》，邓正来译，中国大百科全书出版社2000年版，第333页。

[120]张守文主编:《财税法》，中国政法大学出版社2018年版，第10页。

[121]王世涛著:《财政宪法学研究》，法律出版社2012年版，第27页。

[122]刘剑文:《宪政下的公共财政与预算》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第3期。

[123]靳澜涛:《财政立宪:公共财政与国家宪政的双向互动》，载《公共财政研究》2018年第12期。

[124]李国正主编:《公共管理学》，广西师范大学出版社2016年版，第249页。

[125]陈少英:《财税法的法律属性——以财税法调控功能的演进为视角》，载《法学》2016年第7期。

[126][澳]布伦南、[美]布坎南著:《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第1页。

[127]唐在富:《我国财权集中度的理论分析与现状评鉴》，载《财政研究》2010年第4期。

[128]唐在富:《我国财权集中度的理论分析与现状评鉴》，载《财政研究》2010年第4期。

[129]冯秀华、齐守印主编:《构建现代财政制度若干问题研究》，中国财政经济出版社2017年版，第28页。

[130]马骏、於莉著:《公共预算改革——发达国家之外的经验与教训》，重庆大学出版社2010年版，第67页。

[131]乔新生教授认为我国财政体制已经发生了显著变化。各级地方政府的财政资金分为预算外资金和预算内资金，而预算外资金比重相对较大，许多地方政府对预算内资金实行专项管理，接受地方人民代表大会及其常务委员会的监督，但是，预算外资金却不受地方人民代表大会及其常务委员会的监督，这就导致地方政府的财政资金使用很容易出现腐败现象，因此，制定财政法具有非常重要的现实意义。参见乔新生:《为何要制定财政法》，载《人大研究》2019年第3期。

[132][美]马克·艾伦·艾斯纳著:《规制政治的转轨》，尹灿译，中国人民大学出版社2015年版，第132页。

[133][新西兰]穆雷·霍恩著:《公共管理的政治经济学——公共部门的制度选择》，汤大华等译，中国青年出版社2004年版，第4页。

[134]齐守印、李杰刚、成军:《构建现代公共财政体系的基本构架、主要任务与实现路径》，载《经济研究参考》2013年第8期。

[135]浙江省财政学会编:《财政改革热点问题探索:2006年浙江省财政课题研究成果汇编》，中国财政经济出版社2007年版，第2页。

[136]徐全红:《我国全口径预算管理的问题与改革路径选择》，载《经济研究参考》2018年第28期。

[137]华国庆:《全口径预算:政府财政收支行为的立法控制》，载《法学论坛》2014年第3期。

[138]梁鹏主编:《公共财政学》，首都经济贸易大学出版社2016年版，第111页。

[139]李延均、杨光焰编著:《公共财政学》，立信会计出版社2018年版，第175页。

[140]陈昌龙主编:《财政与税收》，北京交通大学出版社2016年版，第98页。

[141]王曙光主编:《财政学》，科学出版社2018年版，第55页。

[142]齐守印著:《公共财政体系的河北探索与实践》，河北人民出版社2010年版，第455页。

[143]朝阳区财政局编:《朝阳区财政改革探索与实践》，中国财政经济出版社2008年版，第29页。

[144]数据来源:中华人民共和国国家统计局官网(http://www.stats.gov.cn/tjsj/)。

[145]孟庆瑜、张永志、谢兰军编著:《人大代表审查预算教程》，中国民主法制出版社2015年版，第83页。

[146]杨宇霞著:《地方政府管理》，西南师范大学出版社2015年版，第121页。

[147]数据来源:中华人民共和国国家统计局官网(http://www.stats.gov.cn/tjsj/)。

[148]《指导意见》中提道:“对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。”

[149]聂常虹、冀朝旭:《中央与地方科技事权与支出责任划分问题研究》，载《财政研究》2017年第11期。

[150]李春根、廖清成主编:《公共经济学》，华中科技大学出版社2015年版，第309页。

[151]吴强、李楠:《我国财政转移支付及税收返还变动对区际财力均等化影响的实证分析》，载《财政研究》2016年第3期。

[152]杨光焰著:《政府预算管理》，立信会计出版社2016年版，第350页。

[153]吴理财著:《中国政府与政治》，华中师范大学出版社2016年版，第127页。

[154]马光荣、郭庆旺、刘畅:《财政转移支付结构与地区经济增长》，载《中国社会科学》2016年第9期。

[155]谢贞发:《基本公共服务均等化建设中的财政体制改革研究:综述与展望》，载《南京社会科学》2019年第5期。

[156]李永友:《转移支付与地方政府间财政竞争》，载《中国社会科学》2015年第10期。

[157]李佳明、李佳:《进一步发挥转移支付制度的财力均等化效应》，载《财政研究》2007年第9期。

[158]王鹏、杜婕:《我国政府间财政转移支付制度存在的问题及对策》，载《经济纵横》2011年第2期。

[159]李松森、盛锐:《完善财政转移支付制度的思考》，载《经济纵横》2014年第3期。

[160]齐守印:《推进我国横向财政体制科学化研究》，载《财政科学》2017年第3期。

[161]全国预算与会计研究会总课题组编:《推进我国财政体制科学化系统研究(七)实现横向财政体制的科学化》，载《预算管理与会计》2017年第7期。

[162]方宝璋著:《中国审计史稿》，福建人民出版社2006年版，第22页。

[163]吕冰洋:《现代财政制度与国家治理》，载《中国人民大学学报》2014年第5期。

[164]马骁、周克清:《国家治理、政府角色与现代财政制度建设》，载《财政研究》2016年第1期。

[165]李元起、王飞:《论公共财政制度的宪政基础》，载《税务研究》2009年第5期。

[166]李龙著:《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第291页。

[167]文炳勋:《公共财政的宪政基础:财政人大财政监督制度的改进与完善》，载《财政研究》2006年第4期。

[168]熊隆寿、许召主:《科学设置财政机构的模式初探》，载《财政研究》1993年第9期。

[169]刘玲利:《我国政府会计改革的背景、现状与路径》，载《企业经济》2011年第4期。