公共财政的意涵：公共财政制度与市场经济的关系

财政能力始终是国家能力体系中总体国家能力的基础。^[111]1992年以后，我国市场经济得到了迅速发育并纵深发展的机会，市场经济体制改革突飞猛进，财政体制改革由此也逐渐被提上了日程。1998年，我国政府提出了深化财政改革的目标是逐步建立完整的公共财政体系。^[112]这一目标的提出预示着我国的财政体制将走向与市场经济体制进行融合的道路。党的十九大报告则进一步重申要加快建立现代财政制度。未来现代财政制度的建立可能是原生的也可能会是移植的，但现代财政制度的民主化和法治化的基本要求不会改变。

(一)公共财政之经济前提

公共财政制度是伴随市场经济成长起来的，其逻辑前提仍是公共产品和市场调节机制失灵。

其一，公共产品。私人产品与公共产品是一组重要的经济学概念^[113]，在经济学学术研究上有许多不同的理解，但大多将它们做如下的归纳:私人产品是指那些具有消费上的竞争性和受益上的排他性的产品，是通过市场调节可以实现有效供给的社会产品；公共产品是指那些在消费过程中具有非竞争性、非排他性的社会产品，是需要政府参与才能实现有效供给的社会产品。^[114]公共产品反映了公众的公共需要，正是社会公众对于公共产品所具有的欲望，决定了公共财政存在的依据。

其二，公共欲望。人类的诸多欲望，大略可以分为两类:一类是私人欲望(private wants)，另一类是公共欲望(public wants)。^[115]私人欲望或称个体欲望，是指个体能够独自满足的需求；公共欲望也称集体欲望，是指从社会生活事实中而来并在集团之中产生的欲望。^[116]例如，对维持治安和国防的欲望的需求。这种需求是个人市场无法提供的，只有公共部门才能担当此任，公共欲望只有通过生产公共产品才能满足，唯有公共经济部门，才能提供普遍的公共产品，使社会公众无论是否付费，均能等量地、不可分割地享受到该产品所带来的利益。

其三，市场失灵。市场经济无疑是一种比较高效的资源配置机制，我国经济体制改革就是要使市场在资源配置中发挥决定性的作用。但市场不是万能的，它也存在一些缺陷，市场配置资源存在不可避免的自发性和盲目性，从而形成市场失灵的问题。市场失灵是指在不完全竞争的情况下，市场无法有效率地分配商品和劳务的情况，表现为垄断性、外部性、公共物品短缺、信息不对称等。^[117]公共物品是每个市场的主体都有需求，但每个主体都不愿单独提供，因为公共物品规模大、成本高，社会效益高于经济效益。因此，在公共物品领域，市场是不能自发有效调节的。

总之，国家职能的范围已扩大到了政治、经济和文化在内的人类基本生活领域，英国学者约翰斯顿总结了当代的各种国家的职能，其中之一就是国家是社会经济基础设施的提供者。^[118]国家要向公众提供充足的公共产品来为社会服务，就必须要拥有足够的资金储备，但是国家本身又不是一种营利组织，那么它的唯一出路就是诉诸其本身拥有的政治权力来获取经济收入，这种经济收入就叫做财政收入。同时，在向社会提供各种服务活动的时候要花费它筹集起来的资金，这被称为财政支出，财政收入与财政支出最终形成了系统性的财政活动和财政体制。正如哈耶克所指出的那样，政府职能有二:一方面，政府必须承担法律实施和抵御敌人入侵的职能；另一方面，政府必须向公民提供市场无法提供或无法充分提供的服务，同时，必须将这两方面的职能和任务明确地界分开来；“当政府承担起服务性职能的时候，我们不得把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权能也赋予它。”^[119]无论是哪一职能都要求政府尽可能减少直接参与市场竞争，并利用财政职能尽量为全体公民提供公平的发展机会和各项生存发展的权利。可见，满足公共欲望，提供公共物品，既是财政的目的与任务，也是财政得以存在的缘由。^[120]

(二)公共财政之宪政前提

从经济视角解读宪法为宪法研究打开了一扇新的窗户，它对宪法的解释力是任何传统意义上的宪法学都无法替代的。^[121]著名经济学家布坎南甚至直接将自己的经济学称为宪法经济学。布坎南认为，不同的制度具有不同的效率，宪法作为一种元制度，体现了更大的效率。

其一，公共财政之背景。现代宪法一切命题的基本出发点在于有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与国家权力的冲突与协调则表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调。^[122]财产权是公民最根本的基本权利之一；财政权是国家最根本的权力之一。政府的财政权必须有合法的来源，并受到相应约束。在法治国家，基于自由主义考量，个体选择得到极大尊重，个人的“主体性”被作为判断政策正当性的尺度，故而财政权的产生必然源于人民向国家表达的“一致同意”，而非国家向人民诉诸的强制。^[123]换言之，政府财政权力源于宪法授权。

其二，公共财政之性质。公共财政是指国家集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。^[124]公共财政是“有限政府”下的财政，宪法保障着公民的财产权利，它用一种宽政、分权等方式限制政府的经济权限。这是与市场经济发展相适应的一种有限政府体制。古代思想家早就注意到了征与用之间的辩证关系，老子就曾告诫道:“将欲取天下而为之，吾见其不得已。天下神器，不可为也，不可执也。为者败之，执者失之。”封建王朝的兴盛往往由于财政征收上的“休养生息”；封建王朝的衰落往往由于财政征收上的“横征暴敛”^[125]。对现代国家的规训是不能依靠国家的自身“反躬自省”，法律才是防止其肆意的囚笼。(www.xing528.com)

其三，公共财政之原则。公共财政的原则是在宪法原则的基础上，超越具体法律规范，但通过法律规范体现出来的具有一般指导意义和普遍约束力的基础性规范，是宪法原则在财政领域的具体化。公共财政之原则要求所有财政资金的安排，都必须在宪法规定的限度内进行，而且必须随时准备接受违宪审查。因为只要一项原则能够维系自由社会，这项原则就需要严格阻止一切强制性权力的运用，除非实施平等适用于每个人的普遍性的抽象原则。^[126]公共财政的原则至少包含以下几个方面:

一是政府角色法定。确定政府在公共财政中的角色扮演和职能边界是建立公共财政制度的关键和核心。具体而言，首先要保证适度的集中财权。财政体制的核心之一是财力与财权的集中程度。财权相对集中、中央政府具有明显的主导权，这是国际上进行政府间财权分配的通行做法，是维护国家大局、维持经济社会正常运转、有效实施政府管理的需要。^[127]随着市场经济体制的不断发展，产生了国家经济周期性波动、增长不平衡、收入差距扩大等问题。为此，要提高中央财政收入占全口径财政收入的比重，为中央政府实施宏观调控提供坚实的物质基础。^[128]其次是规范财产权利。财政体制的又一核心是私人与政府之间的产权关系。财产权利包括共有的财产权利、公有的财产权以及私人的财产权利。公共财政制度尤其要强调对于私人财产权利的保护，因为这样可以激励人们创造财富。但是，私人财产权利与公共财政制度有时会发生矛盾，为此需要一个公正的机构(司法机关)来规范政府的经济权力，对政府过度使用私人财产权予以限制，并需给予财产所有人全额补偿。

二是财政职能法定。在全面依法治国的框架下，政府的财政权能既不能随意扩张，也不能随意缩小。因此，厘清了政府财政权能边界之后，最重要的是用立法活动将其加以规范。政府的各项财政收入、财政支出都需要依法规范。没有法律依据的财政收入就是对市场主体经济权利的非法侵犯，超出法定公共事务范围的财政支出就是滥用财政权；^[129]政府的财政自由使用权只能在法定的职能和允许限度内行使:(1)法律应该对政府年度财政计划进行规定，它使政府的收支与经济展望联系在一起。^[130](2)实现财政职能法定的前提就是要建设与社会主义市场经济体制相匹配的财政法律体系。它由财政法起统帅作用，作为规范财政工作的基本法。^[131]财政法之下是财政工作各个专门领域的立法，如票据管理、税法、预算法等。财政法律的末端是具有法定权限的政府及工作部门制定的行政法规、规章和其他规范性文件。简而言之，健全的财政立法体系是政府合理履行财政职能的前提，也是各级财政部门依法行政的依据。通过加强税收立法、预算外资金管理立法、财政资金专门监督法，对各有关主体的行为进行规范，如收入的征收、入库和支出的分配、管理、使用，预算外资金的立项、收取、管理和使用等。

三是谨慎干预市场。市场制度的发展与政府作用的有效发挥密不可分。“没有政府规制，市场制度将深陷市场机会主义的困扰而无法发展，社会生活在公共物品的缺失中无法进步，甚至市场交易和社会生活都无法进行。”^[132]但政府不是万能的，为充分发挥政府规制的作用，必须厘清政府规制的限度问题。“政府规制的限度标准是看其能否提供一个存在相互依赖关系的社会中社会发展的正常秩序、规范和服务，并提供持续发展的可能性和未来生活的合理预期。”^[133]所以建立现代财政的当务之急是清理并确定财政事务的责权清单，外部性越大的资源越适合由政府负责配置。建立政府公共事务责权的负面清单，促使资源配置主要权力归于市场。具体可包括以下几个方面:一是对主要行业领域的竞争强度进行评估，确保垄断行业领域(天然气、水资源、电力资源等)由政府主导发展，并禁止政府进入竞争性强、自由度高的行业；二是尽量减少产业建设中的行政干预因素，弱化自然资源、发改委等部门对一些产业的过度扶持；三是建立统一开放的市场，禁止各地的行业保护主义和地方保护主义对行业和地区的分割；四是推动国有企业进一步改革，将处于竞争领域的国有企业置于与其他市场主体同等的竞争地位。

(三)公共财政之系统构成

公共财政是为公共部门生产公共物品的经济活动，包括筹集、分配、核算、管理、监督经济资源等一系列理财活动的统称，是政府向社会提供公共物品和公共服务、满足公众不可分割的公共需要的财力保障系统。^[134]公共财政的体系构成是各项财政活动所构成的一个整体，公共财政系统具体由公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系三个子体系构成。

其一，公共财政预算体系。预算是财政收支的总体计划，从理论上来说，一个国家的全部收入与支出都应该被纳入预算管理之中，包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等政府收入及相应安排的支出。^[135]我国的预算管理仍存在着预算内容不够完整、监督机制不够健全、审核重点转移困难、预算公开低于公众预期以及预算编制与执行部门的不适应等问题^[136]，尤其是政府财政收支没有完全被纳入预算，多项公共预算收入未被纳入公共预算收入。比如，国有资源(资产)有偿使用收入征收不到位甚至隐瞒收入的情况较为普遍。^[137]

其二，公共财政收入体系。公共财政收入是指政府提供公共产品和公共服务所动员的资源和资金。^[138]一个国家公共财政收入体系由多种收入成分组成，通常包括税收收入、收费收入、公债收入、国有资产收益等:(1)税收收入。税收是国家或政府为满足公共需要，凭借政治权利，按照法律预先规定的标准，向个人和经济组织强制地、无偿地取得的财政收入，^[139]它具有强制性、无偿性和固定性的特点。税收收入一般占到全部财政收入的90%以上。(2)收费收入。前文已经指出，收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。由于收费具有有偿性、不确定性的特征，故一般不会单独作为财政收入的主要来源。(3)公债收入。公债是指国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。一般情况下，公债要比私债可靠得多，通常称之为“金边债券”。公债收入与政府其他财政收入形式相比，具有有偿性、自愿性和灵活性的特点。^[140](4)国有资产收益。国有资产收益是国有资产产生的各种收益的总和，是国家通过财产所有权而取得的财政收入。不同国家的国有资产占社会总资产的比重不同，故国有资产收益规模也会不一样。一般国有资产收益包括利润、股息、股利、产权转让、清算收入等。

其三，公共财政支出体系。公共财政支出体系是指政府为公众提供公共产品和服务、满足社会共同需要而进行支付而形成的资金体系，是国家调控经济的重要手段。^[141]公共财政支出体系根据不同的分类标准可以做不同的分类，以下对我国经常使用的财政支出形式加以介绍:(1)无偿拨款。无偿拨款是指财政部门将其掌握的资金根据年度预算，适时、准确地将财政资金无偿拨付给用款单位使用。财政拨款是政府实现其职能的前提和物质保障，也是政府支出的最主要形式。它主要包括各种类型的公共支出、特殊的经济建设支出、扶持落后地区和农业支出、社会保障支出、财政补贴、捐赠支出等形式。(2)有偿贷款和投资。政府贷款和有偿投资是有偿性财政支出的主要形式，它们主要用于对有重要的社会效益或对国家有重要战略意义的国民经济建设，如公用基础设施建设和高新技术产业建设。公用设施建设通常需要大量的投资，但投资回收期长，收益并不如其他经济部门理想，市场投资主体轻易不愿介入。高新技术产业创建通常需要大量的资金投入，而且有较大的风险，效益难以估计，这时候就有必要通过政府贷款或投资来扶持。