政府预算监督的重要性及原因

预算监督是指各级人民政府及其所属专门机构对预算全过程的监察和督导。^[92]强化预算监督主要是为了控制政府部门和财政资金使用部门的逆向选择和规避道德风险行为。德国经济学家海因茨指出:“监督本身不是目的，而是一个规章体制必不可少的组成部分，它应及时揭露财政行为的偏离准则和违背合法性、经济效益性、目的性以及节约的原则，以便在具体情况下采取具体措施，使有关责任机关承担责任，赔偿损失或采取措施，避免今后重犯。”^[93]

(一)预算监督之方式

我国的预算监督有人民代表大会监督、政府监督、审计监督和社会监督四种方式。

其一，人民代表大会监督。《预算法》第83～86条对人大监督的权限、方式、机构设置等作了规定:(1)监督权限。全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。(2)监督方式。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。国务院和县级以上地方各级政府应当在每年6～9月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。《预算法》规定全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督，乡镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。(3)监督机构。人民代表大会设置财政经济委员会作为其专门委员会之一，各级人民代表大会财政经济委员会对预算草案进行审查。它负责审查预算草案及其调整方案以及执行情况的报告、审查决算草案和关于决算草案的说明等服务工作。负责健全完善预算审查监督网络系统。

其二，政府监督。《预算法》规定了各级政府对下级政府预算执行的监督责任，各级政府财政部门对本级政府各部门及其所属各单位预算编制和执行的审查责任以及政府各部门对所属各单位预算执行的监督责任:(1)各级政府监督下级政府的预算执行。下级政府应定期向上一级政府报告预算执行情况。(2)各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。(3)政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反《预算法》的行为。

其三，审计监督。《预算法》设专条规定了审计监督，其第89条规定，县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督；对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。

其四，社会监督。《预算法》第91条规定，社会公众发现有违反本法的行为，可以向有关国家机关检举、控告；接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密；任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。

(二)预算监督之缺陷

著名公共预算学者克里夫兰就指出，没有预算的政府是看不见的政府。只有将“看不见的政府”变为“看得见的政府”，人民以及人民的代表才有可能对它进行监督。^[94]目前，我国预算监督系统虽然已经比较完善、监督实效的发挥也取得了一些成效，但仍然存在不少缺陷。(www.xing528.com)

其一，预算监督体系缺乏互动。预算监督的信息化程度低，资源不能共享，检查结论不能相互利用，继而加大了预算监督的成本，降低了预算监督的效率。^[95]预算监督包括人大监督、政府监督、审计监督以及社会监督等，但现在的预算监督主要是以政府财政部门为主，各种不同的因素在一定程度上限制了立法机关的预算作用，行政机关会用诸多策略来寻求批准它们的预算。^[96]这些导致预算监督主要是靠上级对下级的监督，所以存在极大的监督寻租空间，从而导致预算执行监督的失效。

其二，预算监督方式落后。目前，政府预算编制的主动权和控制权仍然完全掌握在行政部门手中，在政府预算执行中，行政部门仍然掌握着很大的自由裁量权。^[97]现行预算监督工作多是按部就班进行，监督部门获取预算信息有限，监督意见缺乏实质内容，被监督部门普遍重视不够，这样就使预算监督工作成了隔靴搔痒，不敢不愿触及深层次的问题，导致监督苍白无力。(1)我国的审计模式在性质上属于行政主导型，审计部门隶属于各级政府，下级审计机关同时受上级审计机关和本级政府的领导。以人民代表大会为例，审计部门在经费和人事安排上受到政府的制约，这在很大程度上影响了审计的独立性。^[98](2)实践中由于预算草案的编制没有细化到项，使得人民代表大会代表往往面对看不懂的预算报告；预算审议期限也很短、预算审议与整个预算年度未全面对应，妨碍了人民代表大会对预算分配的实质性干预；在人民代表大会对预算行使审批权的过程中，缺乏预算修正权，人民代表大会只能在全部通过或全面否决之间择一而行，这极大地削弱了人民代表大会预算监督的权威性。^[99](3)公众参与预算的意识不强，除了个别热衷于推动预算公开的专业人士外，普通公民对预算参与的热情普遍不高。

其三，预算监督理念落后。预算监督不力的一个重要原因是政府预算监督制度基本理念的滞后。长期以来，无论是在理论研究层面，还是在实际操作层面，我国的预算监督都是合法性监督多，绩效关注少。^[100]预算监督目标单纯以财务收支为主要监督因素，很少突出预算执行监督的效率。今后，要想改变这种被动的局面，就需要以新的监督理念来取代旧的监督理念。新修订的《预算法》将预算绩效管理首次以法律的形式呈现在我国公共财政预算收支要求当中，并提升至预算管理的基本原则之一。这是对传统预算理念的一次重大突破。但是，目前预算绩效管理仍存在很多问题，苟燕楠教授指出了我国推行预算效绩理念中的几大代表性难点:(1)组织难。政府部门内部的绩效评价力量和专业水准均比较薄弱。(2)第三方评价组织专业化程度不足，业务不够规范。(3)评价结果应用程度不均衡，部分部门领导对绩效评价的重视程度不够。(4)个人激励不足，罚劣不奖优，影响工作积极性。(5)财政资金来源多元化，资金用途和评价标准不匹配。^[101]

(三)预算监督之完善

政府预算是多方主体的关注焦点，如果只靠某一个监督主体进行预算监督是难以实现监督目标的，而且也不利于权力的制衡。任何国家都需要权力制约，否则国家机器就难以运转。这对完善国家机构的改革有参考价值。^[102]预算监督客体呈现出多层次、分布散的特点，只有多个监督主体交叉互动才能有效遏制违规违法行为的发生。所以需重点关注以下的问题。

其一，预算信息公开。政府预算公开，实现人民对预算的参与和监督，有利于推进依法行政、建设法治政府。^[103]预算监督需要获取全面、准确、及时的信息。这就需要政府部门必须及时地向社会公布预算信息，如公开预算资金使用情况、公开预算资金投入的初期效果等。2016年发布的中国财政透明报告显示341个单位的透明度得分仅为35.5分，不足40分，没有达到及格的水平。^[104]由于人民代表大会、审计、社会公众等监督主体一般只能采取事后监督的方式，如果政府部门不提高预算信息公开程度，它们将难以及时获取预算的全部信息，更别谈提出建设性的监督建议。预算公开所强调信息的公布，不能只是静态的数值，而是规范化的预算资金全过程的使用信息，预算审查、预算执行、预算调整、决算与审计等相关内容应全程公开。财政公开源于政府和社会两个力量的共同作用^[105]，人民代表大会和社会公众希望政府公开什么政府就应该公开什么。如对于政府的招待费用支出，仅公开一个总数是远远不够的，应公开每一笔支出的详细情况，何时、何地、招待对象都应被详细列出，只有这样，才能进一步加强并保障公民预算参与权的实现。

其二，预算监督主体分工协作。构建公共预算监督的全覆盖体系，只有内部监督显然是乏力的，还需要与强大的外部机制进行合作。具体而言，要建立经常性磋商机制，实现政府内部监督与人民代表大会、社会公众等外部监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相结合，形成完整的监督体系。人民代表大会、审计、财政部门是整个监督过程的主体，无论是预算编制还是财政资金的划拨支出，这些监督机关都应该细分其工作范围，在此基础上加强合作，使财政监督的各个环节不出现纰漏，保证财政资金的安全性，各部门都能够充分发挥各自的作用。^[106]要进一步完善预算绩效评价体系，合理设计反映社会效益、环境效益等的绩效评价指标。^[107]运用科学的评价分析方法——成本效益分析法、因素分析法等丰富评价方法，推进获取评价信息的技术手段的进步和创新。要将预算编制、预算执行、决算全部纳入绩效的监督范围，构建“全口径预算”绩效监督机制。

其三，完善人大预算监督制度。人民代表大会对预算进行审查监督是宪法和法律赋予的重要职责。“监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”^[108]人民代表大会预算审查监督是我国公共预算法治化的根本制度，人民代表大会预算监督制度及建设是我国公共预算法治化的主要内容。完善人民代表大会预算监督制度主要是要增强人民代表大会对预算的监督管理权限。受制于代表大会的会期限制，人民代表大会预算监督主要依靠财政经济委员会或者预算工作委员会来开展日常工作。故应加快提高人民代表大会代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平，促进专业化分工；进一步整合上级财政部门和本级人民代表大会常务委员会在财政决算上的审批权限和程序。增加部分审查监督程序，将审查监督关口前移到政府编制预算前，人民代表大会就预算编制提出意见；增加预算编制和审查时间，保证预算的科学性和准确性。