政府预算的程序：预算编制、审批与备案

根据《预算法》第四章至第九章之规定，我国政府预算需要遵循一个严格的程序法则，其大致包括预算编制、预算审查和批准、预算执行以及预算调整和预算决算等五个步骤。

(一)预算编制

编制政府预算是整个预算管理工作的起点，政府预算的编制涉及预算收入的来源和预算支出的去向，能展示国民收入中各种比例关系的确定以及国家各项建设的规模和各项事业的重心。

其一，预算编制基本原则。预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度计划的预算活动。根据《预算法》的相关规定，政府预算的编制需要遵循如下三个基本原则:(1)合法原则，即预算编制应当遵守国家编制的基本原则，按照编制办法和程序以及国务院的相关规定进行。^[79](2)预算平衡原则，其是指当年度政府预算收入和支出的平衡。即各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。同时，预算支出安排应该留有一定的余地，建立必要的后备库，以应付各种不时之需。^[80](3)适宜原则，即各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，各级政府、各部门、各单位应当依照规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

其二，预算编制组成。如何科学编制中央与地方的预算是预算执行和决算的前提。前文已经提到，国家预算是由中央预算和地方各级预算组成。中央预算由中央各部门及直属单位组成，并由财政部负责具体编制。地方预算的编制由地方各级政府编制，然后从下到上汇总各级的总预算。各级总预算都由本级政府预算下一级政府预算的汇总组成，地方各级政府预算由本级政府各部门预算组成，本级政府各部门预算又由所属的各单位预算组成，环环相扣。部门预算的编制是指部门预算政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经政府财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。^[81]在实施中由财政部预算司一个口子对外，统一接收和批复部门预算，中央每一个部门所有的收入和支出都在一本预算中得到反映。在部门预算中，既要反映财政部门直接安排的预算拨款又要反映国家有预算分配权的部门安排的资金。因此，实行部门预算有利于预算编制的统一性。

(二)预算审查和批准

根据《预算法》第五章“预算审查和批准”相关条款之规定，政府预算审查和批准的程序大致可以分为政府预算的初步审查、预算审批、预算备案和预算批复四个步骤。

其一，预算的初步审查。预算的初步审查^[82]要求政府财政部门在法定时间内，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会，新《预算法》从初步审查机构、初步审查的范围、初步审查的时间、提交初步审查义务主体四个方面对初步审查进行了修改。^[83]根据《预算法》第44条之规定，初步审查包括四个方面:(1)国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；(2)省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查；(3)设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见；(4)县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。初步审查对于预算最终的决策具有重要影响，它影响到每个部门的预算案是获得执行还是被削减，所以参加初步审查的人员应该具有较高的预算业务专业能力和职业道德素质。^[84]

其二，预算审批。预算审批是指全国人民代表大会常务委员会和地方各级人民代表大会常务委员会对国务院及各级地方政府预算草案进行一个初步的审查后，经过集体研究决定是否批准该政府预算草案的预算程序。根据《预算法》第43条的规定，全国人民代表大会只负责中央预算的审查和批准，地方各级预算则由地方各级人民代表大会负责审查和批准。根据《预算法》第47条的规定，国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案以及中央和地方预算执行情况的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。根据《预算法》第48条的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告应当重点审查八项内容。^[85]

其三，预算备案。预算备案是人大批准政府预算之后，各级政府应当切实履行的一项法定义务。预算备案制度是与预算审批制度密切相关的一种制度，是指各级政府预算被人大批准后，必须依法向相应的国家机关备案以加强预算监督的制度。^[86]预算备案与预算审批紧密相连，集中反映了人民代表大会监督权的作用。在《预算法》中与备案制度有关、比较详细的规定主要有:(1)乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案；县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。(2)县级以上地方各级政府将下一级政府依照上述规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案；国务院将省、自治区、直辖市政府依照上述规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。(3)国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

(三)预算执行

预算执行是指经过法定程序批准的政府预算由具体执行机构来组织实施的一个过程。预算执行是政府预算管理的中心环节和关键环节。政府预算执行的过程也是一个实现政府预算管理目标、完成政府预算收支任务以及贯彻政府预算政策的过程。^[87]预算执行的主要内容有:(www.xing528.com)

其一，预算收入执行。政府预算收入执行就是按照政府预算确定的收入任务组织预算收入，这是政府预算执行的首要任务。《预算法》规定，各级财政、税务、海关等预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规规定。^[88]

其二，预算支出执行。支出执行环节就是预算资金分配和使用的过程。^[89]预算支出的拨款方式有划拨资金和限额拨款两种，政府预算支出的执行涉及财政部门、国库部门、主管部门、预算单位等多个执法者。^[90]预算执行单位必须根据年度支出预算和季度用款计划，及时、足额地拨付预算支出资金，保证各部门生产建设和事业发展的资金供给。在拨付资金的过程中，既要按支出计划及政府预算核定的支出用途进行拨付，又要监督用款单位对预算资金的管理，充分发挥资金的使用效果。

其三，预算调整。预算执行过程中根据实际情况可能进行执行调整。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，说明预算调整的理由、项目和数额。中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准，县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准；未经批准，不得调整预算。

(四)决算

决算是指各级政府、各部门和各单位依照法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果，涉及决算草案编制、决算草案初步审查、决算草案批准、决算批复、备案与撤销等环节。

其一，决算草案编制。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。政府决算草案一般先由执行预算的基层行政事业单位编制，采用层层编制的方法，最后由各级财政部门汇成本级决算草案。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。^[91]

其二，决算草案初步审查。审查法则具体包括以下内容:(1)国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准中央决算草案的30日前，将上一年度中央决算草案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。(2)县级以上的地方政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的30日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。(3)县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的30日前，将上一年度本级决算草案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见；全国人民代表大会财政经济委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，向本级人民代表大会常务委员会提出关于本级决算草案的审查结果报告。

其三，决算报送审批。国务院财政部门编制中央决算草案报国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

其四，决算批复。各级政府决算经有关部门批准后，财政部门应当在20日内向本级各部门批复决算；各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后15日内向所属单位批复决算。

其五，决算备案。各级政府应当将经批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案；县级以上各级政府应当将下一级政府报送备案的决算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。