图7-1 预算体系构成图
预算是财政体制发展到一定阶段的产物，世界上许多国家都制定了专门的预算法或具有普遍约束力的预算法律。我国十分重视预算领域的立法，中华人民共和国成立时规制预算的法规就已经诞生。《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了要建立国家预算、决算制度。经过多年的预算改革，中国新的预算制度已经初具格局，预算行为的规范性逐渐增强。[68]
(一)政府预算之特征
在一般意义上，政府预算之特征主要包括:(1)年度性，即任何国家所制定预算的效力一般仅限于某个时段内，如1年、5年等，各国通常将1年规定为政府预算的时间跨度单位。我国的财政年度与公历年度是一致的，各级人民代表大会召开的时间一般在每年的3月份，这样在预算批准与预算执行之间其实存在一个时间差。[69](2)法定性，即预算是国家依照《预算法》的规定进行规范性法律文件创制的结果，若需要进行调整或变更必须根据《预算法》及其实施条例进行，任何单位和个人都无权更改。一个基于现代法治的公共预算体系需要在国家制度和法律规范的框架下运作，其核心是政府编制预算的过程必须符合国家现行的法律制度。[70](3)阶段性，即任何预算的制定都要按照一定阶段进行，各国制定预算工作的具体过程一般包括编制、执行、决算三个步骤。(4)公开性，我国《政府信息公开条例》第10条规定，国家预算的收支情况应向全体公民公布；预算的公开性是政府预算的基本属性，政府预算向公众公开是世界各国的普遍实践。政府预算公开、透明，就是为了让公众了解政府资金的来源、去向，效益等。[71](5)预见性，即国家财政计划的制订和实施一般依据往年的经济信息作出下一年度的财政收支规划，因此国家财政计划是否平衡在很大程度上取决于对预期财政收支情况把握得是否准确。[72]
(二)政府预算之分类
基于不同的标准或根据，政府预算可以分为不同类型。
其一，以预算收支对象的不同为标准，政府预算可分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中:(1)一般公共预算收入以政府依法取得的税收收入为主体，主要安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。[73](2)政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，其应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。(3)国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。目前，竞争性、商业性领域的国有企业依旧存在并进行着投资经营活动，与非国有经济进行着同样的市场竞争。基于这类国有企业的商事本质，在进行经营预算时就应以经济效益为指导……基本目标是国有资本总体上的保值和增值。[74](4)社会保险基金预算则是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。(www.xing528.com)
其二，以预算制定和实施主体的不同为标准，政府预算可分为中央预算和地方预算。其中:(1)中央预算是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。它由中央各部门的预算组成，并包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。中央预算所组织的收入主要用于保证国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。(2)地方预算是各级地方政府财政收支计划的统称。从省、自治区、直辖市级到乡、民族乡、镇级所建立起的预算都属地方预算，地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成。“一级政府一级预算”的确立，地方获得了独立的预算权。但是，能够编制、审批和执行预算，仅仅只是一种形式上的独立性，并不意味着地方对于收支有独立的决定权。[75]
其三，以过去财政收支状况是否纳入新预算计划之内为标准，政府预算可分为增量预算和零基预算。其中:(1)增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，依照新的财政年度发展情况加以调整之后确定的。它以先前的财政收支状况为标杆，基于经验的理性对未来财政收支进行预期判断，在一定程度上简化了预算的工程量，从预算效率的价值角度来看是值得推崇的；但面对预算制定程序和操作的精确化要求，其适用空间大为受限。(2)零基预算是从20世纪60年代末期开始，是由美国的私人企业预算发展而来的。[76]零基预算是指财政预算计划指标的确定仅以社会经济发展规划为依据，其优点表现在没有固定单一的模式限制，也不受现行预算执行情况的约束，各级编制预算机构都被赋予了一定的权力。[77]零基预算根据合理性、重要性与效益性等原则对费用项目进行决策分析和动态优化，建立一种投入与产出联动的柔性化费用管理和资源配置。[78]随着网络技术的发展，这一差别也在逐步缩小。在条件具备的前提下，管理人员较高的素质和广泛的计算机技术管理模式也能够弥补这一不足，对于将来而言，零基预算无疑是更优的选择。
(三)政府预算之原则
根据《预算法》总则的相关规定，我国政府预算需要遵循如下几个基本原则。
其一，逐级预算原则。如前所述，国家实行一级政府一级预算，因此也相应地设立了中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算体系。
其二，收支平衡原则。根据《预算法》第12条之规定，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
其三，各负其责、定期报告之原则。政府各部门编制本部门预算、决算草案。组织和监督本部门预算的执行。定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。各单位编制本单位预算、决算草案。按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
其四，正当法律程序原则。根据《预算法》第13条之规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。
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