政府收费制度改革成果：法治政府组织法治

政府收费制度产生了许多问题，这些问题实质上是行政权力的过度使用和制度建设落后产生的鸿沟所导致的。由于立即撤销或停止全部政府收费是不现实的，政府收费有存在的必要，故现存的收费需要更加严格的约束。这就需要加快政府收费统一立法进度^[55]，实现对政府收费的范围、权限、程序的全方位监督。目前，政府收费改革当务之急是要重点完成以下任务。

(一)统一立法

任何一项规范化的行政行为皆建立在完善的法律体系之上，对政府收费的管理也不例外。健全的政府收费法律制度是保障合法收费、减少收费乱象的前提，也是约束收费行为的保障。

其一，立法原则。通过立法要明确政府收费遵循的几个原则:一是收费法定原则。政府收费的设定需要法律的明确规定。目前，我国政府收费的设定呈现较为混乱的状态，根据行政收费法定的理念，法律和地方性法规均可以创设行政收费，因为其制定主体是人民代表大会或其常务委员会；行政法规也可以创设行政收费，这是由行政法规在我国法律体系中的地位作用决定的，同时也是由“税”“费”的本质区别决定的。至于规章以下的规范性文件则不宜创设行政收费。^[56]二是收费公平原则。政府收费的公平原则是“谁缴费谁受益”理念的具体化，政府提供公共服务的受益人应当承担该服务的成本，同时，承受能力较强的人要担负起使用大量资源与服务的使用费。政府收费的总成本应当与提供服务的成本、收取费用的成本、执行该服务的成本基本持平。三是收费效率原则。政府收费也要遵循效率原则，政府收费能弥补政府付出产出要素的成本，政府通过对特定受益人征收相应的服务成本来限制整体社会对于政府服务的需求量，从而保证政府服务能够用于相对高产的地方，也为受益人使用资源效率最大化指明方向。

其二，立法体系。与政府收费的乱象形成强烈反差的是税收的统一有序征管。由于每个税种都有全国人民代表大会(常务委员会)制定的法律进行统摄，在征税过程中税务机关被赋予了强制执行力，税收法律也规定了税务机关的法律责任，赋予了纳税人权力和获取救济的途径，从而保障了税收的高效有序征管。然而，政府收费一方面缺乏强制执行权，面对被征收人的不配合行为，只能束手无策；另一方面由于没有统一的法律来规定征费机关的法律责任，被征收人的合法权益难以获得有效救济。为了更有效地规范政府收费的管理行为，建议尽快制定《政府收费管理法》，提高政府收费管理的法律层级和权威性。各省市再依据《立法法》并结合本地实际制定出地方性法规及规章，清理废止关于收费的规范性文件，最终形成层次分明的政府收费管理法律法规体系。

其三，立法听证。政府收费涉及公众切身利益，其立法应引入听证制度。《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》皆明文规定将听证制度作为法律法规制定的必要程序之一。由于收费事项直接关系到公民的财产权，因此是否应当使用行政收费去满足行政机关的特别支出以及在哪些领域可以设定行政收费、收费的标准、对象范围等关系着公民切身利益的问题，在设定行政收费时，立法机关以及相关行政机关需要听取利害关系人的意见，并给予相对人发表自己意见和建议的机会以及权利，使公民能够参与到国家的立法活动，设定公民能够接受的行政收费制度。

(二)项目规控

我国现行政府收费总额过大，名目繁多，应当采取措施整顿现有政府收费项目，严格执行收费项目目录制度，完善政府收费的专项审批制度，制定科学的政府收费项目收费标准。

其一，项目清理。政府收费项目的选择直接决定了后续的执行活动，应当将一批没有法律依据，设置不合理，影响经济社会发展及妨碍社会公平公正的政府收费项目进行清理。实践中，我国基本上具有行政管理职权和公共服务职能的部门都设有收费项目，有些甚至不提供直接的服务也进行收费。在理论上，政府只有行政收费的执行权而没有设定权。^[57]在美国，代表民意的州议会在收费立法的制定和出台中严密监督政府的每项工作，并对所见的一切进行议论，实现了代议机构以权力制约权力的天职。^[58]因此，政府现有的一些收费项目必须加以清理，尤其是基层政府以行政规范性文件设定的一些收费项目，以体现政府收费服务性与相对人的受益性相符的特征。(www.xing528.com)

其二，专项审批。在设置行政收费时，对于具体的收费项目需要同时设定收费的审批部门，通过专项审批而明确收费主体、收费依据、收费名称、收费项目、收费范围、收费标准等。以资源环境类收费为例，资源环境类收费规则十分不完善，资源被大量无偿或廉价使用，生产生活对环境的污染破坏无法得到治理和补偿。污染物排放收费标准过低，垃圾处理费在大部分城市更是无法回本，污水处理费征收标准也偏低。所以在设置政府收费时要设定政府收费专项审批部门，通过专项审批部门将《政府收费标准管理办法》等规范的内容进行细化，明确收费范围、收费依据、收费标准，并以此作为行政收费主体实施行政收费的权限依据和凭证。

其三，项目许可。政府收费项目许可是指政府收费经财政、价格主管部门进行立项审批后，收费主体以收费批准文件向价格主管部门申领项目许可证，实施政府收费。该项目许可证具有一种公示功能，它是政府机关进行合法收费的依据，也是对政府收费主体进行控制和监督的一种制度。对无许可证却进行收费的政府主体，任何组织或者个人均有权拒绝缴纳相关费用。

(三)征收管理

政府收费管理机制一直是政府收费制度改革中比较薄弱的领域，建立健全一个良性的政府收费管理机制是当前急需解决的问题之一。政府收费的管理与使用同政府收费主体的潜在收益密切相关。如果对政府收费实行收费单位自收自配的话，那么它无疑会增加政府收费单位扩大收费项目、提高收费水平的欲望。因此，有必要进一步完善政府收费征收管理机制。

其一，纳入预算。政府收费占财政收入比例较小，但仍要纳入财政预算，这是加强预算外资金管理的有效方式。2014年新修订的《预算法》规定了政府的全部收入和支出都应当纳入预算，即“全口径预算管理”。这意味着包括政府收费在内的所有政府收入都要纳入预算管理。贯彻落实政府收费“全口径预算管理”将有利于消解随意设立收费项目，扩大收费范围，违反收费标准等难题。

其二，税收替代。我国政府收费项目复杂，许多时候收费项目还不能够真正地实现行政收费的目的，必须要加快“费改税”的步伐，选择那些收费规模较大、收入来源稳定、涉及面较广、受益面较宽、具有连续性和持久性的收费，将其大部分并入现行税制结构中，或对现行税种进行重组、扩充，尽可能简化税制结构，避免税种过多，增加纳税人负担；将少部分不能合并，且具有独立性质的收费，设置为新税种，以规范其征收行为。同时，应当将经营性收费与行政收费区分开，按照各自不同情况采取相应的管理方式。对竞争充分的领域应该放开，由市场形成价格。^[59]

其三，信息公开。行政事务公开透明是法治政府的基本特征，收费目录清单将现行收费管理存在的问题公之于众，体现了政府推进收费体制改革的决心与担当，也为深化政府收费改革指明了方向。我国《政府信息公开条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内确定主动公开政府信息，内容包括“政府收费的项目、依据、标准”^[60]。要实现以上目标首先应将行政收费的项目列入一个向社会公开的目录中^[61]，未列入该目录的行政机关不得收取费用^[62]，并结合当前大数据“互联网+”的社会背景，加强政府网站的互动性，建立收费目录清单定期发布机制。^[63]收费目录除了要在报刊公布以外，还应在行政机关备份以供公众查阅。^[64]在目录清单公开的内容基础上进一步增加公开公众普遍关注的信息，包括每项收费的年收费总金额、管理服务支出金额、财政拨付给收费部门的专项资金总额。还要保证新闻媒体的依法介入，各种新闻媒体在遵守法律的前提下，依据客观事实对行政收费行为的各项活动进行全程地报道、介绍和评论等。^[65]