政府责任形式及其特点

政府责任形式是指政府因其行政违法或不当行为造成权利的侵害所应承担的各种不利后果。现代法律责任是一种兼具功利性补偿和道义性惩罚的复合性质的责任。^[55]依据责任主体的类型，可以分为政府机关的责任形式、政府公职人员的责任形式以及国家承担的责任形式。

(一)政府机关承担的责任形式

目前尚无专门法律规定政府机关承担的责任形式，但从主体责任的价值取向来看，政府机关承担责任的目的侧重于补偿，即对权益遭受侵害的相对人进行补偿，其责任形式有如下三种。

1.止损性责任形式

止损性责任形式起源于民事领域中的停止侵害方式^[56]，主要是针对侵害人身权的违法行为而设立的一种责任形式。由于政府行为之损害具有持续发展的特点，且损害程度随着时间的延长而呈现扩大趋势，因此，随着行政法治的发展以及对相对人权益保护的加强，止损性责任形式逐渐被引入行政法领域，成为政府机关承担责任的一种基本类型。概言之，止损性责任形式是指政府应及时终结正在进行中的行政损害，从而将损害程度及后果控制在一定范围内。在行政违法或行政不当的情形下，通过止损性责任阻止行为的效力具有必要性。此种效力被阻止的行为既包括抽象行政行为，又包括具体行政行为。譬如，根据《立法法》第96条的规定，政府规章出现超越权限、下位法违反上位法规定、规章之间对同一事项的规定不一致、规章规定不适当以及违背法定程序的情形，应予以改变或撤销，此种对抽象行政行为的改变和撤销即为一种止损性的责任形式。又如，《行政复议法》第28条针对具体行政行为规定的限期履行法定职责决定、撤销决定、变更决定、确认违法决定等，通过对法定职责的履行以及对违法或不当行政行为的确认、撤销和变更，进行行为的纠正和损害后果的阻止，都属于止损性的责任承担形式。实践中，止损性责任形式往往与其他责任形式并用，因为止损性责任的承担前提为行政损害的存在与持续状态，效果仅涉及尚未发生的行政损害，使尚未发生的行政损害不再发生，而对于已经客观存在的行政损害部分，则需借助其他责任形式来为相对人提供法律救济。

2.恢复性责任形式

恢复性责任形式是指政府通过采取一定的措施使已经发生的损害恢复到其未曾发生的状态，从而保护相对人的合法权益。无论何种形式的行政法律责任，皆以对相对人提供有效的救济和对政府施加适当的法律制约为最终目标。恢复性责任形式的承担以行政损害的客观存在为前提，并以恢复至行政损害未曾发生时的状态为宗旨，通过损害状态的恢复来实现对相对人权益的救济。在实践中，并非所有的行政损害都具有可修复性，尤其是人身性的行政损害往往无法借由恢复性责任形式的承担弥补相对人的损害。故恢复性责任形式仅针对某些具有可修复性的行政损害，尤其是财产性损害，其通过一定的行为消除行政损害的既有状态，弥补了止损性责任形式无法针对已经客观存在损害的缺憾。若没有客观存在的实际损害的，则无法产生恢复性责任，故行政损害的缺失及其不可计量性又限制了此种责任形式的发展空间。恢复性责任形式主要包括三种:一是针对财产性损害的恢复原状，既包括物质性恢复原状，譬如，市场监督管理机关对其产品质量抽查过程中造成的产品损害承担恢复原状的责任，公安机关对其作出的错误罚款行为予以撤销并退还罚款；又包括功能性恢复原状，譬如，上级政府机关责令下级政府机关纠正其违法行为；二是针对资格性损害的恢复资格，譬如，政府机关对其作出的撤销相对人某种资格的错误行政处罚行为予以纠正，撤销对相对人的处罚并恢复相对人的原始资格；三是针对名誉性损害的赔礼道歉，恢复名誉，消除影响等，属于精神上的恢复性责任。

3.补救性责任形式

补救性责任形式是指政府对因其行政违法或行政不当而受到损害的相对人实施补救的一种责任方式，有广义与狭义之分。广义的补救性责任形式涵盖一切以填补行政损害为目标的责任形式，包括恢复性责任形式和金钱赔偿；狭义的补救性责任形式仅指金钱赔偿。较之止损性责任形式，补救性责任形式的适用更灵活，既可独立适用，又可与止损性或恢复性责任形式并存。但无论哪种适用方式，都有助于实现政府责任形式的设置目标，即对相对人的权益予以救济。譬如，相对人不服行政处理申请行政复议，复议机关不作为的，相对人有权要求该复议机关依法受理并依法作出相应处理，此亦为补救性责任的承担。关于补救性责任形式与恢复性责任形式在具体适用中的关系，不同国家存在不同做法，主要包括三种情形:一是以补救性责任形式为原则，以恢复性责任形式为例外。譬如，我国台湾地区“国家赔偿法”第7条规定，“国家负损害赔偿责任者，应以金钱为之。但以回复原状为适当者，得依请求，回复损害发生前原状”。在法国，行政法院原则上也只能判决行政主体承担金钱赔偿义务，但如果行政机关自愿恢复原状，则不用支付赔偿。^[57]二是仅确立补救性责任形式。譬如，奥地利《国家赔偿法》第1条规定，“损害赔偿仅以金钱之方法为之”。^[58]三是兼采补救性和恢复性两种责任形式，依据具体情况确定二者间的主次关系。譬如，德国《国家赔偿法》对于国家赔偿规定了恢复原状和金钱赔偿两种并用的方式，《行政法院法》也分别规定了金钱赔偿和恢复原状两种责任形式的适用条件。在我国，《国家赔偿法》第32条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见，我国采纳第一种做法，以支付赔偿金的补救性责任形式为主，同时规定了恢复性责任形式作为例外，并在侵犯人身权的赔偿方式上增加规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉和支付精神损害抚慰金等责任承担方式。

总而言之，在政府机关承担的上述三种法律责任中，止损性责任形式由于具有不可替代性而位居第一，恢复性责任形式和补救性责任形式都是以行政损害的客观存在为基础，且都以实现行政损害发生前的状态为目标，因此二者具有可选择性，可以选择其中一种予以适用。

(二)政府公职人员承担的责任形式

“制度要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。”^[59]当违法或者不当的政府行为发生后，首要问题是确定行为的后果责任，确定责任的具体承担者。尽管行政违法或行政不当行为导致的行政法律责任由政府机关承担，但仍不能免除负有过错的政府公职人员个人所应承担的法律责任。正如同哈耶克所言:“为有效起见，责任必须是个人责任……如果让人们共同承担责任，而不在同时规定一个共同的义务和协调的行动，结果便经常是无人真正负责。”^[60]因此，责任落实的个人化成为一项具有指导性的责任承担原则。政府公职人员承担法律责任须以主观上的过错(即故意和过失)为要件。例如，《国家赔偿法》第16条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”政府公职人员的法律责任主要包括追偿责任和行政处分两种形式。

1.追偿责任

追偿责任是指负有赔偿义务的政府机关在赔偿相对人的损失后，依法责令在主观上存在故意或重大过失的政府机关工作人员或者受委托的组织和个人承担全部或部分赔偿费用的一种责任制度。追偿责任之目的在于对有主观过错的政府公职人员实施经济上的惩戒，以追回国家支付的赔偿款项，其调整对象是国家与政府公职人员之间基于追偿所产生的内部关系，其前提是国家赔偿制度，其性质是从属于国家赔偿制度的一个法律责任制度，具有制裁性。^[61]

追责制度历经一个演变的过程，从国家与政府公职人员双重责任主体之赔偿制度，发展至如今的先国家赔偿责任后追偿责任之模式，体现了追偿责任发展的进步性。在原有的双重责任主体担责模式之下，往往区分政府公职人员主观上的一般过错和重大过错，而分别适用国家赔偿责任和政府公职人员个人责任，不利于受害相对人合法权益的保护。在先国家赔偿责任后追偿责任的模式之下，对于政府公职人员在执行职务过程中造成的损害，先由国家承担赔偿责任后，再根据政府公职人员的主观过错决定是否向其追偿，体现了责任的层次性，在补救相对人损失、保障其权益的同时，也对过错方政府公职人员起到了惩戒之效果。在我国，1989年《行政诉讼法》首次在国家赔偿责任的基础上，规定了有过错的政府公职人员所应承担的追偿责任。《国家赔偿法》除了第16条原则性规定追偿责任的适用之外，于第31条中规定了赔偿义务机关向政府公职人员追偿的三种具体情形:一是公职人员刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；二是公职人员违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；三是公职人员在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，此时不仅行政公职人员负有担责义务，赔偿义务机关也承担追责之义务。

2.行政处分

行政处分是政府公职人员承担法律责任的最主要形式，是依照行政隶属关系对违法失职人员施以惩戒的措施。^[62]作为一种内部责任形式，行政处分由政府公职人员所在的政府机关或上级主管部门作出，而不适用于受政府机关委托行使行政权的组织的工作人员和直接受委托行使行政职权的人员。我国行政处分的具体形式包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。

当然，追偿和行政处分并非政府公职人员承担法律责任仅有的两种形式。政府公职人员在行使职权过程中如果存在贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为的，也要依法承担相应的监察责任，构成犯罪的，还要依法追究其刑事责任。简而言之，追偿、行政处分、监察责任和刑事责任不能相互取代。

(三)国家承担的责任形式

国家作为一个抽象的实体，其行为在传统上通过政府这一代言人来实施。政府通过雇佣公务人员的方式来行使国家权力，由此形成了“国家—政府—公务员”三元关系。随着公共行政主体的日益多元化，除了代表国家的政府之外，经授权或被委托的其他公行政主体也需要承担公行政损害的赔偿责任。由于国家政府组织的行政活动通常带有国家性，因此其引发的法律后果也不可避免地带有国家性，继而决定了国家行政所引发的法律后果最终归属于国家。其要义有二:一是政府组织仅是形式意义上的法律后果的负担者，政府组织作为赔偿义务主体只是代表国家承担赔偿责任；二是国家行政的法律后果最终是由国家负担的，国家作为行政赔偿的实质责任主体，依法承担相应的赔偿责任。在我国，关于国家承担赔偿责任之范围，根据《国家赔偿法》的规定，包括行政赔偿和司法赔偿两大类，由于在法治政府建设中，政府组织与公民之间具有最直接、最广泛和最经常的关联，因而行政赔偿是最重要的一类国家赔偿。《国家赔偿法》第3～5条分别从正反面规定了国家应承担的行政赔偿范围和除外责任范围。其中，国家行政赔偿范围既包括行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人人身权的情形，如违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施，非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由，以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡等；又包括行政机关及其工作人员在行政职权行使中侵犯相对人财产权的行为，如违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行为，违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，违法征收、征用财产等。国家的除外责任范围则包括行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的情形，以及法律规定的其他情形。

至于国家通过何种方式来承担损害赔偿责任，与受害人权益的实现直接相关。根据《国家赔偿法》第32条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。可以看出，在我国，主要采取的是以金钱赔偿为主，以返还原状和恢复原状为辅的形式。金钱赔偿之所以成为最主要的国家赔偿方式，一是出于经济补偿之考虑，以支付货币的形式迅速满足受害人的赔偿请求；二是出于简便快捷之效率考虑，以简单易行的方式补救受害人权益；三是出于灵活形式之考虑，其能够适用于多种损害后果的赔偿。

【注释】

[1]周佑勇著:《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第156页。

[2]胡威:《中国公务员制度研究:历程回顾、前沿问题与未来展望》，载《中国人民大学学报》2013年第5期。

[3]方振邦、韩宁:《我国公务员退出机制的优化》，载《学习与实践》2017年第11期。

[4]该职位具有三个显著特点:(1)纯技术性，即只对专业技术本身负责，不直接参与公共管理；(2)低替代性，即该职位由于需要特殊的专业技术知识水平，因而一般不能为其他职位所代替；(3)技术权威性，即该类公务员提供的技术结论不受政府组织领导的干预，而仅依据其专业知识作出判断。参见周佑勇著:《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第151～152页。

[5]与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类职位具有下列特点:(1)纯粹的执行性，即只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规、政策的职责。这一点与综合管理类职位的区别尤为明显。(2)现场强制性，即依照法律、法规现场直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。(3)主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。

[6]黄磊:《职务职级并行助力分类改革跨上新台阶》，载《民主与法制时报》2019年4月2日，第02版。

[7]吕红娟:《推行公务员职务与职级并行制度》，载《中国党政干部论坛》2019年第5期。

[8]方振邦、韩宁:《我国公务员退出机制的优化》，载《学习与实践》2017年第11期。

[9]蒋秋桃:《完善公务员退出制度》，载《人民论坛》2014年第9期。

[10]根据《公务员法》第80～83条之规定:(1)公务员的工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应，且应当按时足额发放；国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。(2)公务员的福利待遇按照国家规定享受，包括住房、医疗等补贴、补助，并可按照国家规定享受假期。如果公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，还可以按照国家规定享受年终奖金。(3)公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇；公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

[11]秦菲:《我国公务员管理制度研究》，载《管理研究》2015年第1期。

[12]何宪:《公务员职务与职级并行制度研究》，载《中国行政管理》2016年第9期。

[13]黄晓溪:《中外公务员制度的比较分析》，载《财经问题研究》2014年第5期。

[14]杨汉卿、唐晓阳、代凯:《中国特色公务员培训制度建设与实践》，载《广东行政学院学报》2017年第5期。

[15]周佑勇、余睿:《国家公务员任职回避制度初探》，载《法学评论》2014年第6期。

[16]章剑生著:《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第126页。

[17]杨海坤、蔡翔:《行政行为概念的考证分析和科学重构》，载《山东大学学报》2013年第1期。

[18]关保英著:《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第316～317页。

[19]“明确”是指相对人是否可以被个别化为具体的组织或者个人；“固定”是指行为终结时相对人的范围已经封闭，不可能扩大或者缩小。参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年版，第115页。

[20]应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年版，第119页。

[21]马生安著:《行政行为研究》，山东人民出版社2008年版，第190～192页。(www.xing528.com)

[22]周佑勇主编:《行政法学》，武汉大学出版社2009年版，第94页。

[23][澳]欧文·E.休斯著:《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社2001年版，第268页。

[24]Carl Joachim Frederick，Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility，Cambridge:Harvard University Press，1940，pp.3-24.

[25]Harmon，Michael M.and Richard T.Mayer，Organization Theory for Public Administration，Boston:Little，Brown，1986，pp.399-400.

[26]参见张文显著:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第184页。

[27]高秦伟:《构建责任政府:现代政府管理的必然要求》，载《中共济南市委党校学报》2002年第1期。

[28]张定淮、涂春光:《论责任政府及其重建机制》，载《中国行政管理》2003年第12期。

[29]张成福:《责任政府论》，载《中国人民大学学报》2000年第2期。

[30]蔡放波:《论政府责任体系的构建》，载《中国行政管理》2004年第4期。

[31]如美国学者哈特、凯尔森以及我国台湾学者李肇伟都将“制裁”“惩罚”作为表述法律责任含义的中心词。

[32]如我国学者张文显将法律责任界定为“由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，亦即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。参见张文显著:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第185页。

[33]如我国学者林任栋持后果说的观点。

[34]如我国学者于光远认为，“责任就是责任要求者向责任者提出某种具体内容的要求，责任者承担满足责任要求者提出的那种具体内容的要求这样一种社会关系”。参见于光远:《关于“责任学”的两篇文章》，载《学术研究》1992年第1期。

[35]青维富:《论责任政府及其构建》，载《理论导刊》2010年第10期。

[36][法]H.法约尔著:《工业管理与一般管理》，周安华等译，中国社会科学出版社1982年版，第24页。

[37][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[38][美]肯尼斯·阿罗著:《组织的极限》，万谦译，华夏出版社2006年版，第78页。

[39]张文显著:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第84页。

[40][德]黑格尔著:《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第254～255页。

[41][英]J.S.密尔著:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第192页。

[42][美]伦纳德·D.怀特著:《行政学概论》，刘世传译，商务印书馆1947年版，第67页。

[43]韩志明著:《行政责任的制度困境与制度创新》，经济科学出版社2008年版，第143页。

[44]韩志明著:《行政责任的制度困境与制度创新》，经济科学出版社2008年版，第144页。

[45]参见[日]小野清一郎著:《法律构成要件理论》，王泰译，中国人民公安大学出版社1991年版，第6页。

[46]熊文钊著:《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第530～531页。

[47]参见王连昌主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第328～330页。

[48]参见姚锐敏、易凤兰著:《违法行政及其法律责任研究》，中国方正出版社2000年版，第186页。

[49]应松年主编:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1573页。

[50]See J.F.Garner and L.N.Brown，French Administrative Law，1983，pp.120-125.

[51]王泽鉴著:《不当得利》，北京大学出版社2015年版，第59页。

[52]张文显著:《当代西方法哲学》，吉林大学出版社1987年版，第120页。

[53]罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第403页。

[54]熊文钊著:《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第1577页。

[55]参见孙笑侠:《公、私法责任分析——论功利性补偿与道义性惩罚》，载《法学研究》1994年第6期。

[56]《民法总则》第179条规定了十一种承担民事责任的方式，其中停止侵害方式列居首位。

[57]参见沈开举、王景花:《国家赔偿法比较研究》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》1995年第4期。

[58]参见杨临萍主编:《行政损害赔偿》，人民法院出版社1999年版，第262页。

[59][德]柯武刚等著:《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2002年版，第32页。

[60][英]哈耶克著:《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第122页。

[61]参见孟鸿志著:《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第251页。

[62]胡肖华著:《走向责任政府——行政责任问题研究》，法律出版社2006年版，第38页。