政府责任的构成与行政违法有何关系

一般而言，为使一定法律效果发生，而将法律上所必要的事实条件的总和，称为法律上的构成要件。^[45]法治政府责任之构成要件，旨在确认是否追究行政法律责任以及追究什么行政法律责任的问题。对其构成要件的理解，目前学界观点不一。比如，有的学者认为，应当从四个构成要件同时考察责任构成之宗旨，包括行为人已构成行政违法、行为人具有责任能力、行为人的主观恶性程度和行政违法的情节与后果。^[46]有的学者则从行政法律责任的产生前提、责任主体、行为性质、责任产生依据以及行为人主观状态等五个方面分析责任之构成^[47]。还有的学者从“行政主体”和“违法行政”两个方面来理解行政法律责任之一般构成要件，认为损害事实等要件仅为部分行政法律责任的构成要件。^[48]基于作出政府行为的政府组织因违反相关行政法律法规而应承担不利法律后果之逻辑，政府责任之构成要件主要包括如下四个方面。

(一)主观上的可归责性

所谓主观上的可归责性，是指作出政府行为的政府主体具有主观上的过错，从而可将相应责任归由其承担。此种主观过错包括故意和过失，可由行为主体在政府行为中的违法事实推定出来。当然，对不同的违法主体和不同的违法行为，过错的要求是不同的。由于近现代行政法治所蕴含的控权理念要求，行使国家公权力的政府组织需承担较严格的注意义务，以制约权力的行使，由此发展出“行政违法”理论。在本质上，“行政违法”可看作政府组织对主观法律秩序中注意义务的违反，因此违法即可推定其主观过错的存在。^[49]主观上的可归责性仅为一般构成要件，而非必备要件，其具有例外，在政府承担无过错责任(即严格责任)的情形中，则不需要考虑主体的主观可归责性。譬如，法国的赔偿责任制度兼有过错赔偿责任和无过错赔偿责任，后者被称为“风险责任”，不能不受限制地加以运用，而只能在特定情形中得以适用。^[50]

(二)客观上的违法性或不当性

所谓客观上的违法性或不当性，是指政府行为违反了客观法律秩序所设定的义务，或者政府作出虽然合法但不合理的行为。行政违法是行政法律责任的充分不必要条件，行政违法行为的产生必然导致政府责任的承担；反之，行政违法并非导致政府责任产生的唯一原因，行政不当亦会导致政府责任的承担。客观违法性或不当性要件是政府责任的前提，若行为尚未构成行政违法或不具有不当性，则政府责任无从发生。客观违法性或不当性的认定需考察三方面内容:(1)是否存在实际损害后果。损害是指权利和利益受侵害所产生的不利益。易言之，损害发生前之状态，与损害发生后之情形，两相比较，被害人所受之不利益，即为损害之所在。^[51]政府责任中的实际损害，是指政府行为所造成的不利益状态，包括对相对人各种权利和利益的侵害所造成的后果。譬如，行政赔偿责任的承担取决于财产权利实际损失这一损害后果。(2)是否实际损害法定利益。损害对于被侵害人而言是一种不利益，“权利就是受到法律保护的一种利益”^[52]。据此，法律上的损害就是对法律保护的权利造成的侵害，既包括有形的损害，如对相对人的人身造成的伤害、使相对人遭受经济上的损失，又包括无形的损害，如相对人知情权的落空、听证权的丧失。(3)是否存在违法或不当阻却事由。违法或不当阻却事由是对行为违法性或不当性的一种否定，其功效在于排除违法或不当的可能性，是判断政府行为是否具备客观违法性或不当性时必须考虑的一个因素。政府责任中的违法或不当阻却事由一般包括正当防卫、紧急避险、自主行为和其他正当事由，如政府依法扣押相对人财产所造成的财产权损害等。(www.xing528.com)

(三)主客观之间的因果关联性

在政府责任之构成中，主客观之间的因果关联性是一个必备要件，强调行为与结果之间的紧密联系。学界最具代表性的观点为直接因果关系说，主张行为与结果之间需存在逻辑上的直接关系，行为是导致结果发生的一个较近的原因即可，并不要求是唯一或必然的原因。此种直接关系的关联程度取决于法官对具体案件情况的判断。概言之，赔偿责任中的因果关联性应当是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的^[53]，原因与结果之间存在顺序性。该说也具有一定的局限性，其所主张的由法官自由裁量决定直接因果关系的关联程度，缺乏合理性，没有限度和基准的自由裁量权的授予易造成权力的滥用。因果关联性作为政府责任的要件。其要义有二:一是指政府行为与损害结果之间的事实因果关系，具有客观性，要求侵害行为与损害结果之间在客观上存在引起与被引起的关系；二是指法律因果关系，即由有权主体确认的明确规定在法律中或隐含地体现在法律精神之中的因果关系^[54]，其与事实因果关系之间具有统一性。

(四)责任能力

在政府组织的责任构成中，对责任能力的考量仅对政府组织工作人员和行政相对人有意义。政府组织作为法律上具有独立人格的组织体，依法行使政府权力，其权利能力、行为能力及责任能力始终伴随该组织体，故而政府在其承担法律责任的情形中无须考虑责任能力的问题。对于政府组织工作人员和行政相对人而言，责任能力一般有两个衡量标准:一是责任年龄，二是精神状况。未达到法定责任年龄或精神状况存在缺陷者，皆不需要承担行政法律责任。