政府行为分类：行政行为与非行政行为的区别

类型化分析是开展法学研究经常采用的一项方法，也是开展政府行为研究的一项基本方法。就我国而言，基于不同的标准或依据，政府行为可以划分为不同类型。兹分述如下。

(一)行政行为与非行政行为

以政府行为是否含有强制性色彩，可将政府行为划分为行政行为和非行政行为。“非行政行为”完全是为了顾全“行政行为”的概念而设定的一个“非典型”学术范畴。但其在逻辑上能够涵摄“行政行为”以外的所有政府行为。具体而言:(1)“非行政行为”是相对于“行政行为”而存在的学术概念，只有在涉及“行政行为”的学术场景中，它才具有存在的意义，并得到合理的解释。(2)在逻辑上，“非行政行为”与“行政行为”属于并列关系，并且是构成“政府行为”的两个基本板块——在政府行为分类上，要么是“行政行为”，否则就可归类于“非行政行为”。(3)在形式上，“非行政行为”尽管可以划分为惠益性、侵益性和互益性等类型，但在性质上，“非行政行为”多具有协商性、合作性、劝导性和非强制性等属性。

(二)抽象行为与具体行为

以政府行为作用对象是否明确固定为标准^[19]，可将政府行为划分为抽象行为与具体行为。具体而言:(1)抽象行为针对的是不特定的对象，包括不特定的人和事；并且，抽象行为的对象没有固定的数量，范围可以扩张，只要是符合该范围内的人和事都要受到行为的约束。具体行为则是针对特定的对象，包括特定的人和事，其范围一般而言是固定的，行为在作出时就能确定哪些对象会受到行为的影响。(2)抽象行为的效力往往及于其以后发生的事件，只要符合条件，就可以反复地适用。具体行为则是只对以往的或者已经发生的这类特定的事件发生法律效力，而且只能够一次性地适用，不能够反复适用。(3)抽象行为通常的表现形式就是具有普遍约束力的行政规范性文件——但这也不是绝对的，不能由此推断出抽象行为一定就表现为规范性文件，或者行政规范性文件就一定是抽象行为。具体行为是实现行政法律关系的模式，其就是把规范人们行为的规则在行政实践中加以具体地运用和落实。具体行为直接导致具体行政法律关系的实际产生、变更和消灭，从而使人们的权利义务受到直接现实的影响。

(三)依职权行为与依申请行为

以政府行为是否由政府主动实施为标准，可将政府行为划分为依职权行为和依申请行为。具体而言:(1)依职权行为是指政府作出的行为是根据自己的行政职权，不需要经过相对人的意思表示，就能主动实施，发生效力的行为。这类政府行为通常也被称为主动行为或者积极行为，如行政处罚、行政征收等。(2)依申请行为是指政府只有在相对人申请或者要求的条件下才能够作出，而不能主动作出的行为。这类政府行为通常也被称为被动行为或者消极行为，如行政许可、行政给付等。(3)对于依职权行为，只要法定事实发生，政府就应实施，否则要承担相应的法律责任；对于依申请行为，相对人是否提出了申请直接决定着政府是否需要承担相应的法律责任。(4)在我国行政诉讼实务中，在举证责任的分配上，对于依职权行为和依申请行为采用了不同的标准。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款的规定，在依申请行为的情形下，原告起诉被告不作为的，须提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料；相反，如果原告起诉被告依职权行为的不作为的，则不必提供这类证据材料。^[20](www.xing528.com)

(四)外部行为与内部行为

以政府行为作用对象与政府是否存在隶属关系为标准，可将政府行为划分为内部行为和外部行为。具体而言:(1)内部行为是政府基于隶属关系对其系统内部的组织、人员和财物所作出的一种内部管理行为，它包括上级机关基于层级隶属关系对下级的命令、指示所作出的行为，如任免、考核、调动等。(2)外部行为是指政府对非隶属的外部相对人所作出的行为，也是在行政法领域中一般被研究的行为，包括行政法律行为、准行为，如行政确认、行政登记以及行政事实行为^[21]。(3)外部行为属于司法审查的范围，但内部行为一般不属于行政诉讼受案范围。

(五)羁束行为和裁量行为

以政府行为受行政法规范的拘束程度为标准，可将政府行为划分为羁束行为和裁量行为。具体而言:(1)羁束行为是指政府只能根据行政法规范严格实施而不能灵活处理的行为——如果法律规定的特定构成要件事实存在，政府就必须为具有特定法律效果的行为，政府并没有自行决定的余地。(2)裁量行为是指政府处理同一事实要件时可以根据具体情况选择不同的处理方式——特定的构成要件事实虽然确定存在，但政府有权选择作为或者不作为，或者选择作成不同法律效果的行为。在进行裁量时，政府可以决定是否采取某种法定措施，也可以在不同的法定措施中，根据具体情况选择其中的某一个。在法律规定中，通常表述为“可以”“或者”“幅度”等。(3)法律适用中，羁束行为所面临的是行为的合法性问题，而裁量行为不仅存在合法性问题，还存在合理性问题。因此，人民法院在进行司法审查时，对于羁束行为需要进行全部审查，而对于裁量行为，如果不是超越法定权限或者显失公正，人民法院就不予受理。

(六)作为与不作为

以政府行为的外在表现形式为标准，可将政府行为划分为作为与不作为。具体而言:(1)作为意指政府积极履行职责的行为，即政府积极有所作为的行为。只要政府及其工作人员有肯定或者否定的明确意思表示或者作出了一定的行动，就可以认定作为的形成^[22]，如行政征收行为、行政许可行为等。(2)不作为意指政府消极或懈怠履行职权的行为，可分为放任的不作为和冷酷的不作为两类。负有法定作为义务的政府，明知其消极履行职权的行为对相对人会产生不利的法律后果，而放任这种结果的发生，或者对结果的发生持侥幸心态，而导致相对人合法权益遭受损害的结果，是为放任的不作为。负有法定作为义务的政府，明知其消极履行职权的行为对相对人会产生不利的法律后果，而拒绝相对人之请求，或者无视相对人之人身或财产所遭遇之困境或险情，而袖手旁观，导致相对人的合法权益遭受损害结果，是为冷酷的不作为。