政府行为的特质以及其区别于市场行为的公益性和非营利性

相对于行政行为而言，政府行为是一个更为宽泛的概念，但其仍具有如下几个典型特征:

其一，职权性。政府行为是一种职权行为，职权性构成其内在的基本特征。正是这种职权性，使政府行为具有了公法属性，并与政府从事的一些私法行为区分开来。具体而言，政府职权的运行是一个复杂过程，以“目标”为导向，它可以涵盖所有为达成行政目标而采取的一切行动和手段；以“依据” 为视角，它可以囊括依“硬法”“软法”而为以及应“紧急”而为的所有活动和措施；以“对象”为依据，它可以涵摄针对“相对人”“内部人”“行政部门”以及政府之间(上下级政府间的指示和命令、平行政府间的协作和竞争等)所为的全部活动。

其二，公益性。政府行为是一种公益行为，公益性构成其内在的基本特征。正是这种公益性，使政府行为具有了非营利性，并与普通的市场行为区分开来。具体而言，政府行为是政府为了实现特定的公共利益目的而采取的，须以实现公共利益为最高价值，不得以赢利为目的，除非有法律的特别例外规定，政府及其工作人员在作出政府行为时不得收取任何费用，更不能摊派费用。即便政府在行为过程中耗费了一定费用，由于政府乃非市场主体，政府行为乃非市场行为，政府也只能收取成本费，相对人享受公共服务无须按市场价格承担对等交易成本。(www.xing528.com)

其三，多样性。政府行为是一种“目标导向”的行为，这意味着政府行为具有多样性，凡是政府为实现公共目的的行为都可划归于政府行为之范畴。具体而言，政府行为存在双核构造，即“行政行为”和“非行政行为”。两者在逻辑上的平等地位——作为逻辑上的下位概念，二者共同构成“政府行为”。其中，行政行为是传统意义上的政府行为，包括行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收，等等；非行政行为是新型的一些政府行为，包括行政指导、行政合同、行政协商，等等。并且，政府行为的外延处于扩充与丰富之中，并不是封闭的。

其四，过程性。政府行为之间都是有联系的，可以构成一个完整的行政过程，缺少其中任何一个环节，均意味着行政过程的断裂或者错乱，也意味着行政的失败——不管是断裂的或是错乱的行政过程，均难达成预设的行政目标。同时，不同政府行为所构成的行政过程尽管可以在理论上划分为不同性质的演进阶段或者不同类型的构成单元，但在实践中，任何意义上的行政过程都是一个整体，具有不可分割性。比如，一个行政处罚决定，在理论上可以分解为信息获取、信息处理、人员调配、下达指令、赶赴现场、调查取证、教育调解、听取申辩、作出决定、告知救济等一系列组成要素，正是这些要素构成了行政处罚过程之整体。