政府行为的意涵及分类

行为的基本意思是举止行动，是指受思想支配而表现出来的外表活动。对于政府行为的概念，学界研究较少，更多的是关注“行政行为”的概念。在我国，行政行为的演进经历了很漫长的过程，它最早出现在大革命后的法国，随后德国的行政法学鼻祖奥托·迈耶在19世纪后半叶将此概念引入德国，并将其精密化；之后，日本的一些学者又将此概念引入其国，并为我国的一些早期行政法学者所借鉴。自从1983年我国第一本法学统编教材《行政法概要》使用了“行政行为”这个概念之后，加之受当时我国台湾地区行政法学理论的影响，行政行为逐渐成为了我国现有行政法学理论体系中的一个核心概念，甚至整个行政法学体系都是围绕其而构建的。^[16]

对于行政行为的定义，在行政法学理论上一直都存有争议，主要存在以下几种学说^[17]:(1)最广义说。此学说认为行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，涵盖行政机关之行为以及公务人员之行为。简而言之，就是一切与行政有关的行为都可被称为行政行为。这个观点诞生于行政法学研究刚起步的20世纪80年代，那时“管理论”还占据着中国行政法理论基础的主导地位。在“管理论”的指导下，行政行为做如此定义也是有其合理性的。(2)广义说。此学说认为行政行为是指行政机关行使的具有行政职权因素的行为。这里将行政行为与行政职权联系在一起，主要包括行政法律行为、行政事实行为、公益性行为(非权力性)，而将行政机关私法上的活动(即私益性行为)排除在行政行为的外延范围之外。(3)狭义说。此学说认为行政行为是指行政机关行使行政权力的行为。这里将行政行为与行政权力(单方性与强制性)联系在一起，主要包括行政法律行为、行政事实行为，而将行政机关行使的非权力性行为(公益或私益行为)排除在行政行为的外延范围之外。(4)最狭义说。此学说认为行政行为是指行政机关运用行政权力针对外部相对人作出的具有法律效果的行为。这里将行政行为和法律效果、外部相对人联系起来，主要是指外部行政法律行为，而将行政事实行为以及行政机关的一些内部行政法律行为排除在外。

随着行政法学研究的深入，行政行为概念逐渐趋于统一。依据通说，其概念大致可作如下表述:享有行政权能的组织运用行政权力针对相对人作出的，具有法律效果且表现于外部的法律行为。其核心要件即为运用行政权力，单方性与强制性则构成其最为明显的两个特征。^[18](www.xing528.com)

政府行为则不同，它是指政府为达成特定治理目标而行使职权、履行职责的活动及其过程的总称。这是一个以“治理目标”为导向的开放性概念，意在强调政府行为与治理目标之间的内在关联性，即但凡与治理目标相关联的政府职权活动均可纳入政府行为之范畴。这就意味着:(1)达成目标的途径和方式必须是多元的，可以是传统的“行政行为”，如行政处罚，也可以是新兴的“非行政行为”，如行政合同。至于究竟选择怎样的方式，则以“适恰性” 为原则——适恰性可以涵摄科学性、民主性、便捷性等多重变量。(2)为“目标”而展开的职权活动，在性质上必然是多元的，它可以是辅助性的，也可以是决断性的；可以是劝导性的，也可以是命令性的。至于究竟如何定性，则既要考察其与“目标”的关联程度，也要考虑行为本身实际产生的效果。(3)为达成“目标”，行政主体的角色也必然是多元的——倘若将“目标”设定为“公共产品”。那么，行政主体既可能扮演“公共产品”的生产者，也可能扮演生产的监督者和购买者；既可以扮演“公共产品”的直接供给者，也可以扮演“公共产品”供给担保人。