公务员管理与奖惩制度详解

为提高公务员的个人素质和业务能力，保障公务员在其任职期间有效地执行职务并激发其工作的积极性和创造性，有必要建立一套行之有效的公务员管理机制。这是现代法治国家的一个普遍做法。^[11]根据我国《公务员法》之相关规定，公务员管理机制主要由公务员考核制度、职务和职级任免及升降制度、奖励制度、监督和惩戒制度、培训制度、交流与回避制度等构成。

(一)考核制度

考核制度，即由有权机关对公务员的德、能、勤、绩、廉，以及政治素质和工作实绩做全面的考察以认定公务员的工作态度和能力的制度。根据我国《公务员法》第36条之规定，公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式；定期考核以平时考核、专项考核为基础。其中，对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次；对领导成员的定期考核，则由主管机关按照有关规定办理；定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，其结果应当以书面形式通知公务员本人，并作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

(二)职务和职级任免及升降制度

关于公务员职务和职级的任免，《公务员法》第40条对领导成员和非领导成员分别作出规定，即公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制；公务员职级实行委任制和聘任制。选任制是指公务员在选举结果生效时即任当选职务，任期届满不再连任或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止；^[12]委任制则是指公务员试用期满考核合格，职务、职级发生变化，以及其他情形需要任免职务、职级的，由人事部门按照管理权限和规定的程序任免；聘任制主要适用于专业技术类的职位和辅助类职位，机关在平等自愿、协商一致的基础上与相关人员签订书面聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。

关于公务员职务和职级的升降，我国《公务员法》也进行了非常详细的规定。根据《公务员法》第七章之规定，应当尊重如下条件与程序:(1)公务员晋升领导职务，应当具备拟任职务所要求的政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。(2)公务员领导职务应当逐级晋升，特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越级晋升。(3)公务员晋升领导职务应遵循如下程序:动议→民主推荐→确定考察对象，组织考察→按照管理权限讨论决定→履行任职手续。(4)公务员职级应当逐级晋升，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。(5)公务员的职务、职级实行能上能下；对不适宜或者不胜任现任职务、职级的，应当进行调整；公务员在年度考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或者职级层次任职。

(三)奖励制度

公务员奖励是指对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员、公务员集体，依据《公务员法》规定给予的奖励。除了《公务员法》对公务员奖励制度作出原则性规定之外，为激励公务员忠于职守，勤政廉政，提高工作效能，充分调动公务员工作的积极性，规范公务员奖励工作，中共中央组织部和国家人事部根据《公务员法》于2008年制定《公务员奖励规定(试行)》，针对奖励制度进一步作出具体规定。该规定分总则、奖励的条件和种类、奖励的权限和程序、奖励的实施、奖励的监督以及附则六章，计22条，主要包括以下七个方面的内容:

其一，公务员奖励的基本原则。(1)公开、公平和公正的原则；(2)精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则；(3)及时奖励与定期奖励相结合的原则；(4)按照法律规定的条件、种类、标准、权限和程序进行的原则。

其二，公务员奖励的主管部门。(1)中央公务员主管部门负责全国公务员奖励的综合管理工作；(2)县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员奖励的综合管理工作；(3)上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员奖励工作；(4)各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员奖励工作。

其二，公务员奖励的条件。公务员个人或者集体具有以下情形的，可以予以奖励:(1)忠于职守，积极工作，成绩显著的；(2)遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；(3)在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；(4)为增进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的；(5)爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；(6)防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；(7)在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；(8)同违法违纪行为作斗争有功绩的；(9)在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；(10)有其他突出功绩的。

其三，公务员奖励的类型。对公务员、公务员集体的奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号等五种:(1)对表现突出的，给予嘉奖；(2)对作出较大贡献的，记三等功；(3)对作出重大贡献的，记二等功；(4)对作出杰出贡献的，记一等功；(5)对功绩卓著的，授予“人民满意的公务员”“人民满意的公务员集体”或者“模范公务员”“模范公务员集体”等荣誉称号。

其四，公务员奖励的权限。给予公务员、公务员集体的奖励，经同级公务员主管部门或者市(地)级以上机关干部人事部门审核后，按照下列权限审批:(1)嘉奖、记三等功，由县级以上党委、政府或者市(地)级以上机关批准；(2)记二等功，由市(地)级以上党委、政府或者省级以上机关批准；(3)记一等功，由省级以上党委、政府或者中央机关批准；(4)授予荣誉称号，由省级以上党委、政府或者中央公务员主管部门批准；(5)由市(地)级以上机关审批的奖励，事先应当将奖励实施方案报同级公务员主管部门审核；(6)审批机关给予公务员、公务员集体奖励，必要时，应当按照干部管理权限，征得主管机关同意，并征求纪检机关(监察部门)和有关部门意见。

其五，公务员奖励的程序。给予公务员、公务员集体奖励，一般按下列程序进行:(1)公务员、公务员集体作出显著成绩和贡献需要奖励的，由所在机关(部门)在征求群众意见的基础上，提出奖励建议。(2)按照规定的奖励审批权限上报。(3)审核机关(部门)审核后，在一定范围内公示7个工作日。如涉及国家秘密不宜公示的，经审批机关同意可不予公示。(4)审批机关批准，并予以公布。(5)《公务员奖励审批表》存入公务员本人档案；《公务员集体奖励审批表》存入获奖集体所在机关文书档案。

其六，公务员奖励的实施。(1)对在本职工作中表现突出、有显著成绩和贡献的，应当给予奖励；其中给予嘉奖和记三等功，一般结合年度考核进行，年度考核被确定为优秀等次的，予以嘉奖，连续三年被确定为优秀等次的，记三等功；给予记二等功、记一等功和授予“人民满意的公务员”“人民满意的公务员集体”荣誉称号，一般每五年评选一次；对在处理突发事件和承担专项重要工作中作出显著成绩和贡献的，应当及时给予奖励。其中，符合授予荣誉称号条件的，授予“模范公务员”“模范公务员集体”等荣誉称号；对符合奖励条件的已故人员，可以追授奖励。(2)对获得奖励的公务员、公务员集体，由审批机关颁布奖励决定，颁发奖励证书；获得记三等功以上奖励的，同时对公务员颁发奖章，对公务员集体颁发奖牌；公务员、公务员集体的奖励证书、奖章和奖牌，按照规定的式样、规格、质地，由省级以上公务员主管部门统一制作或者监制。(3)对获得奖励的公务员，按照规定标准给予一次性奖金；其中对获得荣誉称号的公务员，按照有关规定享受省部级以上劳动模范和先进工作者待遇；中央公务员主管部门会同国务院财政部门，根据国家经济社会发展水平，及时调整公务员奖金标准；对受奖励的公务员集体酌情给予一次性奖金，作为工作经费由集体使用，原则上不得向公务员个人发放；公务员奖励所需经费，应当列入各部门预算，予以保障。(www.xing528.com)

其七，公务员奖励的监督。(1)各地各部门不得自行设立本规定之外的其他种类的公务员奖励，不得违反本规定标准发放奖金，不得重复发放奖金。(2)公务员、公务员集体有下列情形之一的，撤销奖励:申报奖励时隐瞒严重错误或者弄虚作假，骗取奖励的；严重违反规定奖励程序的；获得荣誉称号后，公务员受到开除处分、劳动教养、刑事处罚的，公务员集体严重违法违纪、影响恶劣的；法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形。(3)撤销奖励，由原申报机关按程序报审批机关批准，并予以公布；如涉及国家秘密不宜公布的，经审批机关同意可不予公布；必要时，审批机关可以直接撤销奖励。(4)公务员获得的奖励被撤销后，审批机关应当收回并公开注销其奖励证书、奖章，停止其享受的有关待遇；撤销奖励的决定存入公务员本人档案；公务员集体获得的奖励被撤销后，审批机关应当收回并公开注销其奖励证书和奖牌。(5)公务员主管部门和有关机关应当及时受理对公务员奖励工作的举报，并按照有关规定处理；对在公务员奖励工作中有徇私舞弊、弄虚作假、不按规定条件和程序进行奖励等违法违纪行为的人员，以及负有领导责任的人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育或者处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(四)监督制度

公务员的监督制度是指对公务员的思想政治、履行职责以及作风表现和遵纪守法等情况进行监督检查，开展勤政廉政教育，建立日常管理的一种监督制度。根据我国《公务员法》的相关规定，公务员应当自觉接受监督，按照规定请示报告工作、报告个人的有关事项；^[13]对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分；对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法及时移送监察机关处理。

(五)惩戒制度

公务员的惩戒制度是指对违法违纪行为的公务员予以处分的一种制度。根据《公务员法》的规定，应予处分的违法违纪主要包括:(1)散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动；(2)组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；(3)挑拨、破坏民族关系，参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定；(4)不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作；(5)拒绝执行上级依法作出的决定和命令；(6)对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复；(7)弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；(8)贪污贿赂，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；(9)违反财经纪律，浪费国家资财；(10)滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；(11)泄露国家秘密或者工作秘密；(12)在对外交往中损害国家荣誉和利益；(13)参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；(14)违反职业道德、社会公德和家庭美德；(15)违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动；(16)违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；(17)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；(18)违纪违法的其他行为。另外，公务员执行明显违法的决定或者命令的，也应当依法承担相应的责任。对公务员的处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照《公务员法》给予处分或者由监察机关依法给予政务处分；违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分；对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。

(六)培训制度

接受培训是公务员的权利，培训的目的主要在于提高公务员履行职责的能力。根据《公务员法》第67条之规定，机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训，其中对专业技术类公务员应当进行专业技术培训；国家有计划地加强对优秀年轻公务员的培训。^[14]

(七)交流制度

公务员的交流制度是指根据工作需要或公务员本人的意愿对其工作岗位进行变换的一种制度。公务员应当服从机关的交流决定，公务员交流的方式有很多，主要包括调任、转任和挂职锻炼三种。调任是指将国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照《公务员法》管理的事业单位中从事公务的人员调入机关或者四级调研员以上及其他相当层次的职级。根据《公务员法》第70条之规定，调任人应当具备法定条件和拟任职位所要求的资格条件；调任机关应当对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。转任是指对省部级正职以下的领导成员实行跨地区、跨部门的平级调动，以及担任机关内设机构领导职务和其他工作性质特殊的公务员在本机关内进行平级调动。根据《公务员法》第71条之规定，公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。挂职锻炼则是基于培养锻炼公务员的需要，选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。根据《公务员法》第72条之规定，公务员在挂职期间，不改变与原机关的人事关系。

(八)回避制度

回避制度是现代正当程序的要求，其目的在于通过对公务员的任职和执行公务作出具体限制从而排除利益牵涉、个人偏见等人为因素对公务员执行公务的影响，以保证公务员公正地执行公务。^[15]基于不同标准，公务员回避可以分为不同类型。

其一，基于回避动因之不同，回避情形有三种:(1)自行回避，即公务员有应当回避情形的，其本人应当申请回避；(2)申请回避，即公务员有应当回避情形的，利害关系人有权申请公务员回避；其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况；(3)责令回避，有关机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。

其二，基于回避之内容，公务员回避的类型有三种，即任职回避、地域回避和公务回避等。其中:(1)任职回避是指不允许具有特定亲属关系的人员在同一机关内担任特定的职务的制度。特定亲属关系是指公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。特定的职务则是指具有这些关系的公务员，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作，不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。(2)地域回避是指公务员不得在其原籍地区担任一定层次的领导职务的制度。适用地域回避的政府组织为乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门，适用地域回避的职位则主要是上述机关的领导职位，一般包括乡、县、市级党政正职、法院院长、检察院检察长、人事局长、公安局长等。(3)公务回避是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，可能影响公务的正当执行，依法终止其执行该职务而由其他公务员行使的制度。公务回避的情形主要包括:涉及本人利害关系的；涉及与本人有《公务员法》第74条第1款所列亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的。