特别行政区政府组织结构：法治政府组织法治

(一)香港特别行政区政府

除行政长官外，香港特别行政区政府由司长、决策局和部门三层架构组成。

其一，行政长官系首长，统辖香港特别行政区整个行政系统，其条件包括如下三个方面:(1)香港特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。(2)行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命；任期为五年，可连任一次。(3)行政长官在具有以下情况之一时必须辞职:因严重疾病或其他原因无力履行职务；因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。

其二，司长包括政务司司长、财政司司长和律政司司长，他们均由行政长官委任，主要负责制定香港政府最主要、最重要的政策，并直接向香港特别行政区行政长官负责；决策局又可称为政策局，其职能比较类似于英国政府的部长，主要负责制定、统筹以及检察政策的制定情况，以及监督属下执行部门的工作。所有的决策局又共同组成政府总部。在2002年以前，所有的决策局均只需要向政务司司长或财政司司长负责；2002年7月1日实行问责制后，改为直接向行政长官负责^[54]；2005年10月12日新任行政长官曾荫权在其首份施政报告中又改为决策局先向政务司司长和财政司司长汇报，而后两司司长再向行政长官汇报；执行部门，即政府政策的执行部门，例如卫生署、警务处等，它们的首长皆为香港公务员。

其三，直属部门、行政会议和公营机构。其中，直属部门即直属于行政长官的政府部门，包括廉政公署和审计署。行政会议即协助行政长官决策的机构，其成员由行政长官从政府组织的主要官员、立法会议员和社会人士中委任。这些人员必须为在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国居民。行政会议成员的任免也由行政长官决定。除人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施外，行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。因此，行政会议既不是决策机构，也不是特别行政区的其他政权机构，它本身并不享有决策权和行政管理权，其唯一的任务就是协助行政长官决策。香港特区除了有政府部门执行政策外，还有为数不少的公营机构，负责政府认为需要社会人士参与的工作。这些机构由政府出资成立，但不属于政府体制，较之政府部门有较多的自主权，比如管理全香港所有公立医院的医院管理局、协助香港工业发展的生产力促进局等。^[55]

(二)澳门特别行政区政府

除行政长官外，澳门特别行政区政府下设司、局、厅、处等机构。

其一，行政长官系澳门特别行政区首长，统辖澳门特别行政区整个行政系统。担任澳门特别行政区行政长官必须符合一定条件，具体包括:(1)澳门特别行政区行政长官由年满40周岁，在澳门通常居住连续满20年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。(2)澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，任期五年，可连任一次。(3)澳门特别行政区行政长官如有下列情况之一者必须辞职:因严重疾病或其他原因无力履行职务；因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官在30日内拒绝签署；因立法会拒绝通过财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案而解散立法会，重选的立法会仍拒绝通过所争议的原案。

其二，关于政府组织，其规定主要包括两个方面:(1)澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的政府组织；以特别行政区行政长官为首长的澳门特别行政区政府下设司、局、厅、处等部门，其中“司”包括行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司等五司；“五司”下设的局涉及五个领域，其中“行”即行政管理职能部门，如行政暨公职局与法务局等；“经”即经济管理部门，如经济局与财政局等；“保”即治安保卫部门，如警察总局与治安警察局等；“社”即社会生活管理部门，如卫生局、教育暨青年局和文化局等；“运”即交通运输管理部门，如土地工务运输局和港务局等。(2)澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任；澳门特别行政区政府的主要官员由行政长官提名并报请中央人民政府任免；澳门特别行政区主要官员就任时应向澳门特别行政区终审法院院长申报财产，记录在案；澳门特别行政区政府组织可根据需要设立咨询组织。

其三，关于市政机构，其规定主要包括三个方面:(1)澳门市政机构(“市政厅”)是由澳门议事会发展而来的，它是负责地方行政的相对自治的管理机关。按照《澳门特别行政区基本法》第95条的规定，澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委任为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。(2)现行市政机构由市政议会和市政执行委员会组成。分属于澳门市政区和海岛市政区的两个市政厅分别负责管治城内的民政、消防、环境卫生、城市规划、供水供电、交通等直接关系居民生活的事务，其制定的市政管理规则成为规范居民日常生活的重要准则。(3)市政警察由市政厅管辖，行政长官对市政机构的运作进行行政监督，并可依法解散市政机关。^[56]

【注释】

[1]曾祥华:《中国行政主体理论再评析》，载《甘肃政法学院学报》2019年第1期。

[2]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第75页。

[3]参见张正钊、胡锦光主编:《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第39页。

[4]罗豪才主编:《行政法学》，光明日报出版社1998年版。

[5]参见周佑勇著:《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第113页。

[6]叶必丰:《论行政机关间行政管辖权的委托》，载《中外法学》2019年第1期。

[7]卢护锋:《新时代我国行政法的主题变奏与体系建构》，载《吉林大学社会科学学报》2018年第4期。

[8]王欢:《论党政合署在行政法中的融入》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期。

[9]翁岳生编:《行政法》，中国法制出版社2000年版，第34页。

[10]金国坤:《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。

[11]刘君德:《中国直辖市制度辨析与思考》，载《江汉论坛》2006年第5期。

[12]华林甫:《中国“直辖市”通名改革研究》，载《中国人民大学学报》2003年第5期。

[13]何文盛、王焱:《合并或合署:绩效驱动的新时代深化机构改革探析》，载《兰州大学学报(社会科学版)》2018年第2期。

[14]刘东辉:《论行政辅助人的行政法规制》，载《江汉论坛》2015年第7期。

[15]参见薛刚凌:《我国行政主体理论之检讨》，载《政法论坛》1998年第6期。

[16]陈新民著:《公法学札记》，中国政法大学出版社2011年版，第36页。

[17]杨胜平:《行政法第三形态视角下行政主体研究》，载《北京交通大学学报(社会科学版)》2013年第4期。

[18]应松年主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2008年版，第49页。

[19]薛刚凌:《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。

[20]俞可平著:《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第79～80页。

[21]吴庚著:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第151页。

[22]张树义著:《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第35页。

[23]参见叶必丰著:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第128页。(www.xing528.com)

[24]参见周佑勇著:《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第120页。

[25]参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2009年版，第57页。

[26]薛刚凌:《我国行政主体理论之检讨》，载《政法论坛》1988年第6期。

[27]叶必丰著:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第12页。

[28]应松年著:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第177～181页。

[29]薛刚凌著:《行政主体的理论与实践——以公共行政改革为视角》，中国方正出版社2009年版，第8页。

[30]章志远:《当代中国行政主体理论的生成与变迁》，载《贵州警官职业学报》2007年第1期。

[31]杨沛龙:《代替行政:事业单位、社会组织与政府职能转变》，载《桂海论丛》2010年第6期。

[32][美]埃莉诺·奥斯特罗姆著:《公共事务的治理之道》，余逊达译，上海三联书店2000年版，第3页。

[33][美]朱迪·弗里曼著:《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第51页。

[34]江玉桥、梅扬:《行政任务外包的正当性及相关纠纷解决》，载《中州学刊》2014年第4期。

[35][英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著:《法律与行政》，杨伟东、李凌波等译，商务印书馆2004年版，第56页。

[36]章志远:《行政法学视野中的民营化》，载《江苏社会科学》2005年第4期。

[37]江国华、张倩:《权力的分解、位移与下沉——写在1982年〈宪法〉实施三十周年之际》，载《法学杂志》2012年第2期。

[38]章剑生:《反思与超越:中国行政主体理论的批判》，载《北方法学》2008年第6期。

[39]余凌云:《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期。

[40]王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第40页。

[41]蔡英辉、刘晶:《后现代语境的行政主体间性》，载《学习与实践》2008年第12期。

[42]马怀德主编:《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版，第71页。

[43]章志远著:《个案变迁中的行政法》，法律出版社2011年版，第115～126页。

[44]王留一:《论行政执法决定公开:功能、问题与对策》，载《学术论坛》2019年第4期。

[45]后向东著:《信息公开法基础理论》，中国法制出版社2017年版，第101页。

[46]2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入中华人民共和国审计署。

[47]国家市场监督管理总局对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子。国家新闻出版署(国家版权局)在中央宣传部加挂牌子，由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。

[48]国家行政学院与中央党校，一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位。

[49]国家移民管理局加挂中华人民共和国出入境管理局牌子。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。国家公务员局在中央组织部加挂牌子，由中央组织部承担相关职责。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。

[50]国务院侨务办公室在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列；国务院新闻办公室在中央宣传部加挂牌子。

[51]教育委员会挂人民政府教育督导室牌子。科学技术局挂外国专家局牌子。工业和信息化局挂无线电管理局牌子。民政局挂社会组织管理局牌子。规划和自然资源局挂海洋局牌子。商务局挂人民政府口岸服务办公室牌子。文化和旅游局挂广播电视局、文物局牌子。卫生健康委员会挂中医药管理局、爱国卫生运动委员会办公室牌子。人民政府外事办公室挂人民政府港澳工作办公室牌子。

[52]地方金融监督管理局挂金融工作局牌子。人民防空办公室挂民防办公室牌子。政务服务办公室挂营商环境办公室牌子。

[53]阎铁毅:《论中国海监的行政主体地位》，载《法学杂志》2011年第10期。

[54]参见李永清:《高官问责制:香港行政体制的重大改革》，载《特区理论与实践》2002年第9期。

[55]参见蔡乐渭:《香港行政会议制度对内地行政决策模式改革的意义》，载《江苏警官学院学报》2003年第6期。

[56]宁岭晏:《澳门市政制度的演变与前瞻》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》1999年第4期。