国务院：中央政府机关的法治组织与领导关系

作为最高国家权力机关的执行机关，国务院是我国最高行政机关，其性质、地位、工作机制以及基本构造在“八二宪法”和1982年《国务院组织法》中都已经有着非常明确的规定。

(一)国务院的法律地位

根据《宪法》第85条之规定，国务院是最高国家行政机关。据此，国务院与其他行政机关是领导与被领导的关系，具体表现在如下两个方面:(1)国务院对各部、委的领导关系。具体而言，国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定；根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章；国务院有权设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项；各部、委，审计机关的负责人由总理提名，经全国人民代表大会或其常务委员会决定予以任命，对总理负责，接受总理的领导。(2)国务院对地方各级人民政府的领导关系。具体而言，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院；国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态。^[11]

(二)国务院的工作制度

国务院工作制度是指国务院各组成人员、各机构在处理行政事务过程中所应当遵循的工作规则、原则和方法的总称。这些制度是国务院在长期实践中形成的既有利于发扬民主又能简化流程、提高工作效率的习惯之总结，主要包括双向负责制、总理责任制和会议制度等。^[12]

1.双向负责制

双向负责制是指国务院总理既要向全国人民代表大会及其常务委员会负责，又要向国家主席负责，其具体要义有二:(1)国务院总理向全国人民代表大会及其常务委员会的负责关系主要表现为:①全国人民代表大会有权根据国家主席的提名决定国务院总理的人选，国务院总理提名的国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长须由全国人民代表大会或其常务委员会决定；②全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等人员；③国务院总理代表国务院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，包括国民经济和社会发展计划、预算执行情况等；④全国人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，一定数量的全国人民代表大会代表可以向作报告的国务院总理提出质询案。(2)国务院总理向国家主席负责的关系主要体现在:①国务院总理由国家主席提名，经全国人民代表大会任免后再由国家主席任免；②国务院总理提名的国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长人选，由全国人民代表大会决定后，再由国家主席任命。

2.总理责任制

总理责任制是指国务院总理领导国务院全体工作人员和机构开展工作，国务院全体工作人员和机构向总理负责，总理代表国务院向全国人民代表大会负责，其具体要义有四:(1)在人员产生上，国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长产生由国务院总理提名，经全国人民代表大会决定并由国家主席任命。(2)国务院总理领导国务院工作，副总理、国务委员协助总理工作；国务委员经总理委托方可负责某些方面的工作或者专项任务，或者代表国务院进行外事活动。(3)国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，需要由总理签署；以国务院名义发文，经国务院分管领导同志审核后，由总理签发。(4)国务院总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。在讨论决定之时并不实行少数服从多数制度，而是由国务院总理作出最后决定。

3.会议制度

国务院的会议制度包括国务院全体会议和国务院常务会议以及2004年之前存在的总理办公会议。其中:(1)国务院全体会议由全体成员组成，即由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；一般每半年召开一次，主要任务是:讨论决定国务院工作中的重大事项和部署国务院的重要工作；会议召开时，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议；国务院全体会议纪要，由总理签发。(2)国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成；一般每周召开一次，其主要任务是:讨论决定国务院工作中的重要事项；讨论法律草案、审议行政法规草案；通报和讨论其他重要事项；国务院常务会议纪要，由总理签发。(3)总理办公会议由总理(有时也会委托副总理)主持召开，研究、处理国务院日常工作中的重要问题。该项制度由于不符合“八二宪法”与《国务院组织法》的规定，2004年年初被取消。

(三)国务院的人员组成

根据“八二宪法”与《国务院组织法》之规定，国务院的人员组成情况如下:(1)国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成；(2)国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制；(3)总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作；(4)国务院全体会议由国务院全体成员组成，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成；总理召集和主持国务院常务会议和全体会议。

(四)国务院的组织结构(www.xing528.com)

国务院的组织结构在经2018年“党和国家机构改革”之后发生了很大的变化。目前，国务院的组织机构主要是由国务院的组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位以及部委管理的国家局和国务院议事协调机构等构成。^[13]

1.国务院组成部门

国务院的组成部门是指国务院的职能机关。国务院组成部门的职权划分由国务院统一规定，各个组成部门对某一方面的全国性行政事务享有管理职权。这些组成部门除了办公厅外，是由26个部委组成，具体包括:(1)宏观调控部门，包括国家发展改革委员会、财政部和中国人民银行。其主要职责是:保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。(2)专业经济、社会管理部门，包括交通运输部、住房和城乡建设部、农业农村部、水利部、商务部以及工业和信息化部。其主要职责是:制定行业规划和行业政策，进行行业管理，引导本行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序。(3)教育科技文化卫生、社会保障和资源管理部门，包括教育部、科学技术部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、人力资源和社会保障部、自然资源部等。(4)国家政务部门，包括外交部、国防部、司法部、公安部、国家安全部、国家民族事务委员会、民政部、生态环境部和审计署。(5)国务院办公厅主要负责协调各部门、机构的工作。

2.国务院直属机构

国务院直属机构是指主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能的行政机构。这些直属机构具体包括国家海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国务院参事室、国务院机关事务管理局10个机构。

3.国务院办事机构

国务院办事机构是指国务院设立的，主要负责协助国务院总理办理专门事项的一种辅助性机构。^[14]国务院办事机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。国务院办事机构的职责主要在于协助国务院总理办理具体事务，一般不享有对外实施管理的权能。现阶段，国务院办事机构具体包括国务院港澳事务办公室、国务院研究室、国务院侨务办公室在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责；国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列；国务院新闻办公室在中央宣传部加挂牌子。^[15]

4.国务院特设机构

根据2018年《国务院机构改革方案》，国务院设立国有资产监督管理委员会(国资委)。国务院特设机构为正部级特设机构，将原国家经贸委员会指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能、财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，代表国家履行出资人职责。

5.国务院直属事业单位

国务院直属事业单位是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学以及卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的由国务院直接领导的社会组织。国务院直属事业单位不是国家行政机关，其具体包括新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台、中国气象局、中国证券监督管理委员会、中国科学院、中国工程院、中央广播电视总台、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会；国家行政学院与中央党校，一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位。^[16]

6.国务院部委管理的国家局

国务院部委管理的国家局是指国务院设置的主管专门业务，由部委归口管理又具有相对独立性的行政机关。国家局的业务受所在部委领导，但重要事项如政策的制定，行政规范的起草、修改以及重大业务问题要经部长、委员会主任批准才能上报国务院。国家局的人事、编制和行政事业经费等由国家局自己负责。国家局具体包括国家信访局、国家粮食局、国家能源局等。