法治政府概述：政府机关与行政职能

(一)概念

行政机关在其最一般的意义上即“政府”之简称，意指依法成立的行使国家行政职权的行政组织，包括政府以及有关功能部门(官僚机构)，是国家机构的有机组成部分。行政机关之学理界说基于不同的观察侧面，学术界对于行政机关这样一个行政法学的基本概念存在着不同的解说。^[2]将这些基于不同观察侧面所形成的解说汇聚起来，便构成了行政机关的基本意涵。

1.国家机关说

该种学说认为，行政机关是依法设立的国家机关，它是整个国家机关体系的有机组成部分，其具体要义有三:(1)行政机关是一种国家机关，它代表国家行使行政职权，具有国家性。(2)行政机关必须依照宪法和法律才能设立，具有法定性。行政机关作为国家公权力机关的重要形式是由主权者通过制定宪法和法律，按照一定的层次和结构而创设的，离开法律，行政机关便不复存在。正是在这个意义上说，“行政机关是法律的产儿”。(3)行政机关的职责在于对社会公共事务进行组织和管理——所谓公共事务，即是与一定范围之内特定的或不特定的相对人的利益相关的社会事务，如社会秩序、环境保护、经济发展等事务。行政机关的职责即在于对这些事务的管理。

2.执行机关说

该种学说认为，行政机关是专门的法律执行机关，其具体要义有三:(1)执行法律乃行政机关的基本职能，“法律执行”在整个行政活动中居于核心地位——法律执行本质上即指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。^[3](2)基于法律的效力位阶和效力范围之不同，作为执法机关的行政机关也存在着层级划分和部门划分。在我国，国务院执行全国性法律，履行全国范围内的行政服务职能。地方各级人民政府在本行政区域内执行法律，履行本地方的行政服务职能。行政职能部门则在本部门执行、实施相应的法律，履行某一方面的行政服务职能。(3)在内阁制国家，作为执行机关，行政机关一般要对议会负责，受议会监督。在我国，行政机关对权力机关即人大及其常委会负责。^[4]

3.职能组织说

该种学说认为，行政机关是履行公共服务职能的组织体，其具体要义有三:(1)行政机关是专门的公共职能组织体，但不是唯一的公共服务供给者。(2)公共服务职能并非行政组织所独享。相反，在现代社会，由于行政事务的大量增多及其专业性的增强，行政机关已经无力承担所有的公共服务职能。越来越多的公共管理职能通过各种形式被转移给这些非行政机关的社会公共组织，即“第三部门”。(3)在公共服务职能组织体系中，行政机关居于主导地位。^[5]

(二)构成要件

就其性质而言，行政机关属于社会组织的范畴，但并非所有的社会组织都可以称为行政机关。一种社会组织欲成为行政机关，必须满足某些必要性条件。具体而言，主要有三:

1.行政职权

行政职权是构成行政机关资质的第一要素，其具体要义有三:(1)行政职权是行政机关作出行政决定、形成行政法律关系的基本前提——行政职权是行政机关参与社会治理的必要条件，无职权即无行政。^[6](2)行政职权必须满足合法要件，任何行政机关都不能行使法外职权——行政机关的行政职权或由宪法、法律、法规设定，或由有权机关依法授予，除此而外，都不具有合法性。(3)在我国，行政职权的“合法性依据”仅指宪法、法律和行政法规，不包括地方法规、规章和其他规范性法律文件。根据《立法法》第8条、第9条之规定，有关各级人民政府的组织和职权的事项，只能制定法律；尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。^[7]

2.行政编制(www.xing528.com)

行政编制系行政机关资质的第二大基本要素。在法律上，只有被列入行政编制的机关才能被称为行政机关。所谓“行政编制”，实际上就是对行政机关内部的机构设置、人员配备以及经费核算等问题的总称，其具体要义有三:(1)机构设置——行政机关所承担的由宪法、法律赋予的行政职权，最终需要其内部各机构分解负担，因而，机构设置是行政编制必不可少的要件。例如公安局在其内部设置了各种科、室等机构，这些机构是分担公安局职能的载体，是公安局必不可少的部分。^[8](2)人员配备——行政职能须由公务人员具体实施，故人员配备构成行政编制的基本要素。^[9](3)经费核算——行政机关履行职责须有行政经费保障，故此经费核算亦为行政编制的基本组成部分。

3.机关名称、法定代表人和办公处所

机关名称、法定代表人和办公处所等构成了行政机关的第三大基本要素，其具体要义有三:(1)机关名称。固定的名称是行政机关行使职权并承担责任的必要条件。一般而言，综合性行政机关的名称应当由“地域名称”+“表示其地位的名称”+“人民政府”所组成；专门性行政机关的名称则应当由“地域名称”+“反映其管辖事务性质的名词”+“部”或“委员会”或“厅”或“局”等所构成。(2)法定代表人。行政机关属于公务法人之范畴，但凡法人均须有其固定的法定代表人。一般而言，行政机关的法定代表人由其正职行政首长担任。^[10](3)办公处所。固定的办公处所是行政机关职能实现的最基本的物质条件，没有固定办公处所的“流动机关”不成其为行政机关。行政机关的办公处所一般设置在其所管辖的行政区域内。

(三)理论分类

基于不同的标准，作为国家机构组成分子的行政机关，被划分为不同的类别。这些作为行政机关据以类型化之标准，大致包括行政职权范围、行政事务性质以及职权行使方式等。

1.行政职权范围标准

基于其职权效力范围之差异性，行政机关可以划分为中央行政机关与地方行政机关两类。其中:(1)但凡职权范围与活动领域遍于全国的行政机关即为中央行政机关。在我国，国务院即为中央人民政府，它是最高国家行政机关，统一领导各部和各委员会的工作，领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。故此，国务院可划归中央行政机关之类。国务院组成部门、直属机关和国务院部委管理的国家局的职权范围也是遍及全国所有区域的，所以这些机关也属于中央行政机关之范畴。(2)但凡职权范围仅限于某一特定区域的行政机关即为地方行政机关。在我国，县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的行政工作，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。除此之外，乡、民族乡、镇的人民政府管理本行政区域内的行政工作。故此，地方各级人民政府属于地方行政机关之范畴。

2.行政事务性质标准

基于其所处理行政事务性质之差异性，行政机关可以划分为综合行政机关和专门行政机关两类。其中:(1)但凡其所处理之行政事务涵盖特定范围内的所有事项，那么该行政机关即可划归综合行政机关之类。综合行政机关一般为一级政府。在我国，国务院和地方各级人民政府均属于综合行政机关之范畴。(2)但凡其所处理之行政事务仅限于特定领域或者特定事项，而没有涵盖所有事项，那么该行政机关即可划归专门行政机关之类。专门行政机关一般为政府的职能部门。在我国，国务院的各部以及地方各级政府的职能部门均属于专门行政机关之范畴。

3.行政职权行使方式标准

基于其行使职权方式之差异性，行政机关可以划分为独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关三类。其中:(1)独任制行政机关是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制，其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其他成员均为行政首长的幕僚，只有建议权而无决定权。比如，美国式的总统制即典型的独任制行政体制。(2)合议制行政机关是指机关组织为委员会制，由委员会委员采用少数服从多数的原则决定机关权力行使的行政机关。比如，瑞士的最高行政机关即瑞士联邦委员会就是典型的委员会体制，该委员会由联邦议会选举产生的七名委员组成，依多数委员的意见行使行政职权。(3)混合制行政机关是指行政组织的特征折中于首长制和委员会制，又称委员会和首长并立制，其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。比如，我国国务院和各级地方政府大致可以划归混合制的范畴——尽管宪法规定国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行行政首长负责制，但受制于“民主集中制”原则之羁束，行政首长对所管辖事务并无独断之专权。我国的国务院和地方各级人民政府不宜列入独任制行政机关之类。