中国特色政府权力秩序：法治组织论

(一)党政关系

和谐党政关系是“近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”，稳定和谐的政治局面的长远发展离不开和谐党政关系的形成。但是在我国的不同阶段，对于党所处地位有着不同的认识，相应的党和政府的关系也随之不断演化。

1.中国党政关系的演变

就宪法文本规定而言，从“五四宪法”到“八二宪法”，我国“党政”关系经历了由分立到合一再到分立的过程。在“五四宪法”的框架内，政治权力与法律权力是彼此分立的。其中，法律权力是显性的，宪法对其有比较明确的规定；政治权力则是隐性的，宪法只作原则性规定。政治权力包括执政权实际上是通过“对法律权力的渗透”来实现的——就其政治权力条款而言，“五四宪法”有两处涉及“党的领导”，均集中在序言中:第一处在序言的第1段，对党领导中国人民取得革命胜利的历史进行了回顾，其所要解决的是共产党执政权的正当性问题；第二处在《宪法》序言第4段，它所要表明的是共产党在政治路线上的主导地位。与政治权力的规定方式不同，“五四宪法”在总纲与国家机构两个部分对法律权力的配置作了比较明细的规定。其中总纲第2条明确将形式上、制度上的法律权力赋予了全国人民代表大会和地方人民代表大会，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；并规定了各机关之间的组织原则和相互关系。《宪法》在“国家机构”一章中，对法律权力在国家机构之间的配置及其相互关系作了明细规定。

但随后的“七五宪法”，全篇涉及“中国共产党”字眼的有12次，从序言到总纲，从国家机构到公民权利义务，处处规定“党的领导”。这样的规定很清晰地表明，在“七五宪法”的框架内，政治权力与法律权力合二为一，并凌驾于法律权力之上，以显性的方式作用于法律权力。这是导致当时“党政”高度同构的制度根由。“七八宪法”沿袭“七五宪法”政治权力与法律权力合一模式，全文涉及“党的领导”的字眼共6处，其中总纲第2条规定党是“中国人民的领导核心”“实现对国家的领导”，第19条确认了党对军队的领导权，第22条规定了党对国务院总理人选的提议权。“八二宪法”删除了“七五宪法”“七八宪法”中党对全国人民代表大会的领导、党对军队的领导、党对国务院总理的提议权等规定。就其所出现的4次“党的领导”条款来看，“八二宪法”对政治权力规定方式重新回归到“五四宪法”的“隐形”模式。这就意味着，由“七五宪法”“七八宪法”所规定的党政一体、党国合一的模式为“八二宪法”所抛弃，从而实现了向“五四宪法”所规定的政治权力与法律权力相分离原则的回归。

可见，政治权力与法律权力的关系实际上出现了分合两难的境地——我们习惯于批判“七五宪法”与“七八宪法”所确定的政治权力与法律权力“合一”模式，认为这是导致党政不分、党委集权等弊害的根由之所在。^[80]但实践证明，政治权力与法律权力的分立非但未能从根本上解决党政不分所带来的弊端，相反，它所催生的权力双轨制却在很大程度上构成了中国未来法治进程中的新障碍。^[81]隐形的政治权力以显性化的方式作用于法律权力，其后果是置法律权力于尴尬之境。另外，将一个足以对法律权力产生支配性作用的政治权力并立于法律权力之外，势必导致政治权力去法律化的巨大风险。

2.新时代中国特色党政关系的新发展

党的十九大报告指出:“当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化。我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。”因而为面对复杂多变的国内外形势，党政关系的进一步构建也十分紧迫。^[82]

继十八大报告提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，再次强调改进党的领导方式和执政方式，并上升到治理国家的角度处理党政关系，十八届三中全会进一步提出全面深化改革的总目标是“完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思潮，明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实。^[83]同时，因为进入新时代党和国家机构设置以及职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，因此为深化党和国家机构改革，解决党和国家机关职能体系覆盖面，确保党的领导全覆盖、党的领导更加坚强有力，中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》要求加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，提出党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置、实行合并设立或者合署办公，并以国家治理体系和治理能力为导向，以推进党和国家职能优化协同高效为着力点，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。^[84]可以看出，党的十八大以来，新一届中央领导集体以恢宏的气魄，在继续深化行政体制改革的同时，分别对党的领导方式、国家治理能力等提出了更高的要求，并由此开拓了我国党政关系认识的新境界。^[85]

但需要指出的是，新时代的党政关系并不是党政合一的回归，而是在吸取改革开放以来党和国家领导制度改革经验的基础上，所建立起来的一种既不同于以党代政，也不同于党政完全分离的党政统筹关系^[86]，以国家治理体系与治理能力现代化为最终目标，党政关系在加强党的全面领导的基础上，逐渐向一种融合趋势发展。

(二)政府与人民代表大会关系

我国人民代表大会实行的是“一院制”，与议会存在本质上的不同。正确处理好人民代表大会与政府的关系，对坚持和完善人民代表大会制度，做好国家各方面的工作，具有重要意义。^[87]人民代表大会制度的前身是苏维埃制度。我国人民代表大会制度的创设可以追溯到第一次大革命时期，在工人与农民代表大会中亦有迹可循。^[88]中华人民共和国成立前，在巴黎公社制、苏维埃制以及马克思对于巴黎公社的总结经验的影响下先后在不同地区建立起工农民主政府、抗日民主政府与人民民主政府，这在一定程度上成为中华人民共和国成立后人民代表大会与政府制度建设的主要根据。1949年中华人民共和国成立，但由于当时召开全国人民代表大会实行普选的条件还不具备。因此为结束长期的革命斗争，建立新政权，在中华人民共和国成立前夕由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各爱国人士创立中国人民政治协商会议^[89]，以讨论中华人民共和国成立事项，确定主席、副主席、国旗、国歌等，并制定了《政治协商会议共同纲领》加以确认。政协会议制定的《政治协商会议共同纲领》发挥临时宪法的作用直至1954年9月召开第一届全国人民代表大会第一次会议，这次会议制定了中华人民共和国第一部宪法，即“五四宪法”。《宪法》对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，全国人民代表大会常委会是它的常设机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。自此，人民代表大会与政府之间的产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的法律关系^[90]在制度上得以确立。根据我国《宪法》规定可知，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会常务委员会是其常设机关，因而在中央政府与人民代表大会的关系中，包括中央政府与全国人民代表大会及其常务委员会的关系两个方面。

1.国务院与全国人民代表大会之关系

由于国务院在性质上是最高国家权力机关的执行机关，故此，其与全国人民代表大会之间的关系最本质上即执行机关与权力机关之间的关系。这种关系可以从正向关系与反向关系两个视角进行审视。

其中，正向关系即全国人民代表大会对国务院的制约关系，具体表现为四个方面:一是国务院的组成人员由全国人民代表大会决定产生。一方面，根据国家主席的提名，全国人民代表大会有权决定国务院总理的人选；另一方面，根据国务院总理的提名，全国人民代表大会有权决定国务院副总理及其他组成人员的人选。二是国务院的组织由全国人民代表大会制定的法律加以规定。三是国务院的职权部分产生于全国人民代表大会制定的法律^[91]，除《宪法》第89条所明确列举的17项权力之外，还可以行使全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。四是国务院对全国人民代表大会负责并报告工作，具体包括四点内容:(1)全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。(2)国务院须向全国人民代表大会报告工作，全国人民代表大会有权审议国务院的工作报告。这里的“审议权”当然地包含了“否决权”，这就意味着，一旦全国人民代表大会没有通过国务院的工作报告，实际上就是对国务院的工作行使了否决权或者投了“不信任票”。尽管《宪法》没有明确规定国务院工作报告被否决的法律后果，但从地方的政治实践来看，行政首长必须为此承担责任已成基本共识。(3)全国人民代表大会一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院及其各部委的质询案。^[92]这种质询案一旦被全国人民代表大会通过，实际上就可能产生类似于“不信任案”^[93]的效果。(4)国务院有权编制国民经济和社会发展计划和国家预算、有权提出全国人民代表大会职权范围内的重要法律议案，而全国人民代表大会对国务院的国民经济社会发展和国家预算以及其他重大议案行使议决、审查、批准的权力，这种权力内在地包含了“否决权”。尽管宪法与法律就全国人民代表大会对国务院所提出的包括财政预算在内的重大议案行使否决权的后果保持了沉默，但不能因此否认这种否决权的威慑效果。^[94]

反向关系即国务院对全国人民代表大会的反制关系，具体表现为四个方面:一是全国人民代表大会是国家最高权力机关，也是最高立法机关；国务院是国家权力机关的最高执行机关，也是最高政府组织，二者在宪法地位和职权范围上均具有独立性。二是国务院有权提出全国人民代表大会职权范围内的立法议案，对于国务院的立法案全国人民代表大会应当优先“考虑”，正是这种“优先性”表明了国务院对于全国人民代表大会立法权的现实性羁束。三是为执行法律之需要，国务院有权向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求，这项权力可以称之为国务院对全国人民代表大会立法的异议权，它是一种抵抗性的权力，其行使后果是立法解释的出台。四是为执行法律之需要，国务院有权制定行政法规，这项权力可以称之为细则权，它是一种解释性权力，其运行过程实际上就是对法律的解释和具体化的过程。

2.国务院与全国人民代表大会常务委员会之关系

就国务院与全国人民代表大会常务委员会而言，二者之间既有职权上的制约关系，又有人事上的决定关系。具体包括两个方面:一是就其人事关系而言，根据《宪法》第67条之规定，在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，全国人民代表大会常务委员会有权决定国务院各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选。当然，这些人选最终也必须经由国家主席任命才能产生法律效果。二是就其职权关系而言，主要体现在如下几个方面:全国人民代表大会常务委员会有权制定应当由全国人民代表大会制定的基本法以外的法律，国务院是最高的法律执行机关；全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会创制的基本法享有解释补充和修改权，但此类权力均是消极性权力，法定主体的提议乃其启动的必要条件，而国务院就是其中排序第一位的法律解释提议主体；为执行法律之需要，国务院制定行政法规，行政法规应报全国人民代表大会常务委员会备案；全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规；全国人民代表大会常务委员会对地方性法规、自治条例和单行条例行使合法性审查权，但这项审查权是不能主动行使的被动权力，它必须经由法定主体提议之后才可能启动，而国务院则是法定排序第一的提议主体。根据《立法法》第99条之规定，国务院有权就地方性法规、自治条例和单行条例的合法性向全国人民代表大会常务委员会提出书面审查要求。^[95]

(三)中央与地方关系

国家权力在纵向上的分配主要表现为中央和地方的权限划分，是国家结构形式问题，其实质在于明确中央与地方的权限划分以及剩余权力的分配。^[96]一般来说，无论是哪种国家结构形式，“对于每一个强大而有力的东西来说，总有一种超出它自己的范围而发展的本能倾向和一种特殊的诱惑”^[97]，因而中央总是要求集权，地方则总是要求分权，二者一直处于博弈状态。

1.中华人民共和国成立以来中央与地方关系的演进

中华人民共和国成立至十一届三中全会前，基于高度集中计划经济体制的制约，“中央高度集权，地方缺乏自主性”是当时我国中央与地方关系的主要特征。^[98]虽然这一时期国家对于高度集中的管理体制也有过调整，如1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》的讲话，对此专门做了论述。但因为当时的历史现状与国情，未能从实质上改变中央高度集权的中央与地方的关系。

1978年十一届三中全会后我国进入改革开放时代，中央与地方关系也开始进行实质上的变化。邓小平指出，传统政治体制最大的问题就是权力集中，它是造成一切弊端的总根源^[99]，“放权让利”成为这一时期中央与地方关系改革的核心内容。权力下放主要从财政权力开始入手，主要措施有1980年开始的“分灶吃饭”与1988年的“财政大包干”，后者是前者的继续与发展，是在“分灶吃饭”的基础上将全国所有的省、市、自治区及“计划单列市”都纳入包干体系^[100]。但权力下放的同时带来了弊端，主要体现在中央对财政权力控制的严重弱化，“‘七五’期间，中央政府的财政收入约占全部财政收入的40%左右，而地方政府占60%”^[101]；中央权力与权威不断流失，地方权力扩张；地方保护、恶性竞争严重等。

进入20世纪90年代，“分灶吃饭”与“财政大包干”的财政体制所引发的弊端催生了我国中央与地方关系的新一轮改革。按照合理的中央与地方关系的基本原则，宏观决策由中央独有而微观决策可由地方自主，实现中央集权与地方分权的有机结合，发挥中央与地方两个积极性。其中1994年实行的分税制即是一项“成功的制度创新，是中央与地方关系走向规范化、制度化与程序化的重要基础与里程碑”^[102]；此外在事权的调整上，将许多国有企业下放到地方政府的管辖之中，并增加了地方投资跨区域性的基础性项目的权限，进入21世纪后，行政审批权改革与简政放权也成为中国多届政府的主要任务。^[103]虽然这时期的中央与地方关系仍有前进的空间，许多新制度的运行也并不尽如人意，但总体来说我国中央与地方关系的改革步入了正轨。

十八大以来我国进入习近平新时代中国特色社会主义时期，习近平总书记指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家”^[104]。自20世纪90年代以来，国家事权开始下放，财政权则开始回收，进入21世纪后逐渐出现地方政府事权与财政权不相匹配的现象。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》明确指出“部分社会保障、跨区域重要项目建设维护等作为中央和地方的共同事权”，打破了分税制度以来中央只上收财权的局面，形成财权上收、事权也上收的局面。^[105]此外立法权也呈下放趋势，2015年修改的《立法法》赋予了设区的市政府制定规章的权力，有权制定政府规定的政府由“省人民政府所在地的市与经国务院批准的较大的市”扩大至“设区的市”。总的来看，中华人民共和国成立以来中央与地方关系的主要发展趋势为，坚持中央集权为基础，以合理配置为指引，保持财权与事权稳定与协调，逐渐下放国家权力，既保证中央统一领导集中处理国家事务，同时又充分发挥地方的主动性和积极性。为适应经济社会发展和全面深化改革的需要，进一步改革与完善现行中央与地方关系的制度体系，构建现代化的中央与地方关系是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求^[106]，根据我国国情与实际情况继续完善中央与地方的权力配置问题则成为重中之重。

2.中央政府与地方政府的纵向权力关系

中央与地方权力配置一直是国家形式构建和实质运转的关键问题。我国自成立以来的中央与地方的关系和分权制度也在不断地经历波折起伏，但“坚持中央统一领导，发挥中央与地方的积极性”一直是中央与地方关系改革中所遵循的主要原则。这一原则首见于毛泽东的《论十大关系》，其中认为“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊”。^[107]后又常见于领导人的讲话文稿和中央政策文件甚至法规之中，如十八届三中全会公报中即将“发挥中央与地方两个积极性”写入深化财税体制改革总体要求中^[108]，又如我国《宪法》第3条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。因而，中央政府与地方政府之间的关系存在正向与反向两个方面，其中正向关系是指中央政府对地方政府的领导权，而反向关系是中央政府分配给各地方政府的、各地方政府能够自行行使的权限。

其一，就正向关系而言，“坚持中央统一领导”是必要且无可抛弃的原则。(1)在国务院的法律地位方面体现的中央统一领导。我国中央政府即国务院，根据我国《宪法》第85条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。这明确界定了国务院在国家机关中的法律地位:国务院是最高国家权力机构的执行机关，在与最高国家权力机关的关系上，国务院处于从属于被监督的地位；国务院是国家最高执行机关，在与地方各级国家行政机关的关系上，国务院处于国家行政系统的最高地位。^[109](2)在国务院职权方面体现的中央统一领导。就国务院职权而言，《宪法》第89条第6～11项对于国务院所管理的事项范围进行了明确而细致的列举，具体包括经济、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、民族事务、对外事务、国防建设。此外还应当包括财政与环境和资源保护，虽然此权力未在《宪法》中被明确规定为国务院的权力，但属于全国人民代表大会及其常委会和国务院所管辖者必然是中央事权，而中央事权是无所不包的，因而它们可被视为国务院的默示权力。^[110]而根据我国《宪法》与《地方政府组织法》的规定，我国地方政府主要行使以下权力:经济、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、民族事务、财政以及环境和资源保护。可以看出地方政府的职权与宪法、法律以及国务院职权的高度对应。同时在与同级人大的职权比较下可以发现人民代表大会职权有许多空白，究其原因只能是地方政府所管辖的地方人民代表大会空白的事项是在国务院领导下承担中央委托事权。^[111](3)中央政府对各级地方政府的其他领导关系。中央政府对各级地方政府的其他领导关系具体包括三方面内容:首先，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家政府组织，都服从国务院；其次，国务院统一领导全国地方各级国家政府组织的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家政府组织的职权的具体划分；最后，国务院有权改变或者撤销地方各级国家政府组织的不适当的决定和命令；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

其二，就反向关系而言，为“发挥地方自主性”以及基于我国实际国情，中央政府无法事事兼顾，赋予地方政府相应的权限是不可以避免的。同时，我国存在着省、自治区、直辖市、特别行政区等四种不同形式的地方体制，这些地方体制存在着一定的差别，这些体制最根本的差别则体现在其与中央政府的权限分配上。其中，特别行政区的权限最大，民族区域自治地方次之，直辖市位居第三，省位居第四。具体而言:(1)省的地方性权力。省作为设置最多的一级行政区划，它既要保证中央政治权威在地方的下沉和渗透，同时又要勾连所辖的地方各级人民政府。在规范意义上，省的权力主要表现在以下方面:对上负责执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；对所辖区域则需发挥积极性和能动性，执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的各项事务，从而维护中央在地方的权威，并实现地方善治。^[112](2)直辖市的地方性权力。“八二宪法”中关于直辖市的规定主要集中在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节，其宪法地位偏于模糊。就其与中央政府的权力配置关系而言，直辖市是有别于省、自治区、特别行政区的具有独立价值的地方制度形式。^[113](3)自治区的自治权。^[114]民族自治权的享有以主权统一为前提，在国家主权之下，自治区除享有制定和变动自治条例与单行条例的立法权外，还拥有对上级国家机关的决议、命令和指示的变通执行或停止执行权，以及管理地方财政、组织本地方维护社会治安的公安部队等自治权。与此同时，《宪法》和《民族区域自治法》还规定中央和上级国家机关的职责和义务，以保障和帮助自治区充分行使自治权。(4)特别行政区的自治权。特别行政区直辖于中央人民政府，受中央统一领导，但同时又享有高度自治权。特别行政区享有广泛的行政管理权和立法权，凡属于其自治范围内的事项均有权管理，唯一的限制是要以基本法为依据，不得同其抵触；机关体系独立，以司法制度为例，其法院自成体系，与内地法院没有组织上的从属关系，享有独立的司法权和终审权；保持财税独立，原有货币继续发行、流通，所得税款全部用于自身建设而不必上缴中央。最后，它还享有一定的对外事务的管理权。同时，基本法还规定，中央所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预其自行管理的事务。

【注释】

[1]马起华著:《政治社会学》，台湾正中书局印行1981年版，第169页。

[2][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1982年版，第8页。

[3]李寿初著:《中国政府制度》，中央党校出版社2005年版，第79页。

[4]贾湛等主编:《行政管理学大辞典》，中国社会科学出版社1989年版，第211页。

[5]张树义主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1995年版，第8页。

[6]胡建淼主编:《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1999年版，第5～6页。

[7]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第13页。

[8]朱新力主编:《行政法学》，浙江人民出版社2002年版，第8页。

[9]莫于川:《行政职权的行政法解析与构建》，载《重庆社会科学(创刊号)》2004年第1期。

[10]应松年、薛刚凌:《论行政权》，载《政法论坛》2001年第4期。

[11]王学辉、宋玉波著:《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第115页。

[12]王连昌主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第1页。

[13]罗豪才主编:《行政法学》(新编本)，北京大学出版社1996年版，第4页。

[14]武步云著:《政府法制论纲——行政法学原理研究》，陕西人民出版社1995年版，第97页。

[15]谢晖著:《行政权探索》，云南人民出版社1995年版，第38～40页。

[16][日]和田英夫著:《现代行政法》，中国广播电视出版社1993年版，第21页。

[17]邓岩:《对行政权进行法律控制的内在价值》，载《魅力中国》2018年第33期。

[18]张小静:《行政主体研究文献综述》，载《企业文化》2015年第9期。

[19]王学辉、宋玉波著:《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第115页。

[20]应松年、薛刚凌:《论行政权》，载《政法论坛》2001年第4期。

[21]王学辉、宋玉波著:《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第116页。

[22]石佑启:《论法治视野下行政权力的合理配置》，载《学术研究》2010年第7期。

[23]李燕英:《对我国政府职权的法学思考》，载《行政与法》2008年第2期。

[24]夏书章主编:《行政管理学》，中山大学出版社1991年版，第2页。

[25]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第3页。

[26]许崇德、皮纯协主编:《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第30页。

[27][美]E.博登海默著:《法理学——法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第364页。

[28]《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第174页。

[29]孙笑侠主编:《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第110页。

[30]乔耀章著:《政府理论》，苏州大学出版社2003年版，第10～12页。

[31]《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第189页。

[32]肖丹著:《契约·德性·权利——卢梭政府理论新探》，吉林人民出版社2015年版，第29页。

[33][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第155页。

[34]肖丹著:《契约·德性·权利——卢梭政府理论新探》，吉林人民出版社2015年版，第30页。

[35]徐万珉著:《现代政治论》，北京出版社1989年版，第60页。

[36]王新艳:《行政权的演化及启示》，载《四川行政学院学报》2008年第3期。

[37]宋豪钊:《行政权的变迁与行政权的社会化》，载《江南论坛》2005年第6期。

[38]从管辖领域标准划分行政权，行政权具有不可穷尽性，因为随着社会的发展，行政权管辖的事务在不断扩展，行政权的内容也随之多样化。早期的行政权主要管辖的是安全保障事务，行政主体的主要职责是对外行使国家主权，参与国际政治事务，抵御外来侵略和保护侨民；对内维护国家统一，防止分裂，确保国民的人身安全和财产安全，维护经济秩序和社会生活秩序，保护社会公共利益。而现代行政权在发展经济、提高人民生活水平、进行文化建设、发展社会公益事业，提供社会服务、环境保护等方面发挥着越来越大的作用。胡建淼主编:《公权力研究——立法权、行政权、司法权》，浙江大学出版社2005年版，第199页。

[39]参见江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第78～82页。

[40]封丽霞:《人大主导立法的可能及其限度》，载《法学评论》2017年第5期。

[41]参见金国坤著:《依法行政:行政法新论》，中国政法大学出版社1992年版，第22～23页。

[42]参见金国坤著:《依法行政:行政法新论》，中国政法大学出版社1992年版，第23页。

[43]参见刘武俊:《把行政法规的立法权关进制度的笼子里》，载《民主与法制时报》2017年7月22日，第002版。(www.xing528.com)

[44]吕延君:《论行政执行权的概念》，载《北京行政学院学报》2009年第4期。

[45]金建东主编:《行政管理学概论》，华东师范大学出版社1988年版，第52页。

[46]韩志红:《行政司法权的行使应以当事人的自愿为前提》，载《法学杂志》2002年第1期。

[47]张文礼主编:《当代中国地方政府》，南开大学出版社2010年版，第86页。

[48]一般地说，“执行”(Executive)与“行政”(Administrative)往往是国务院工作的同一个过程，而且二者的性质基本相同。但毕竟存在一定差异。其中，“执行”指国务院把最高国家权力机关已经通过的法律和决议付诸实施；“行政”则意指国务院的工作在性质上既不同于国家立法，也不是审判或者检察，而是对国家事务进行行政管理。许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第221页。

[49]许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第221页。

[50]朱维究:《论中央行政立法的权限——对〈宪法〉第89条规定的理性思考》，载《行政法学研究》1995年第3期。

[51]王磊:《对行政立法权的宪法学思考》，载《中外法学》1998年第5期。

[52]曾明德、罗德刚等著:《公共行政学》，中共中央党校出版社1999年版，第96～97页。

[53]也有学者称之为行政命令权，即行政机关向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不得作出某种行为的权力，它的形式各种各样，如通令、布告、规定、通知、决定、命令和对特定相对人发布的各种“责令”等。姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第127页。

[54]《宪法》第118条第2款规定:“国家在民族自治地方开发资源、建设企业时候，应当照顾民族自治地方的利益。”

[55]许昌:《中央政府对特别行政区直接行使的权力的分类研究》，载《港澳研究》2016年第3期。

[56]陈国权、曹伟、谷志军:《论权力秩序与权力制约》，载《江苏行政学院学报》2013年第3期。

[57][英]伯特兰·罗素著:《权力论:新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第4页。

[58]刘艳:《基于有限政府理论修正提出的秩序边界假说》，载《陕西行政学院学报》2015年第1期。

[59]刘云虹、邵海军:《〈政府论〉中自由、秩序与权力的张力》，载《学海》2006年第3期。

[60]毛寿龙、刘茜:《政府“放管服”改革及其“获得感”的秩序维度》，载《江苏行政学院学报》2018年第1期。

[61]英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与government相去甚远。参见俞可平:《治理和善治:一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期。

[62]“善治”实质是国家权力回归于社会，善治的过程即还政于民的过程。善治表示国家与社会或者政府与公民之间的互动，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。参见俞可平:《全球化时代的善治》，载《商务周刊》2002年第1期。

[63]孔德元著:《政治社会学导论》，人民出版社2001年版，第160页。

[64]《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第189～191页。

[65][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册)，商务印书馆1982年版，第264页。

[66]王三秀:《政府权力与公民权利的宪法秩序——反思立宪主义的一个视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第3期。

[67]当洛克说“只要有人被认为独揽一切，握有全部立法权和执行的权力，那就不存在裁判者”的时候，我们有理由相信，在洛克那里，裁判权或者司法权被认为是执行权的当然内容，甚至是核心内容。参见[英]洛克著:《政府论》(下册)，叶启芳等译，商务印书馆1997年版，第55页。

[68]一般来说，中央全局利益是整个社会公共利益的最直接、最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化。从这个意义上讲，中央政府代表的全局利益就是整个社会的公共利益。参见熊文钊著:《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第119页。

[69][法]托克维尔著:《论美国的民主》(上册)，董果良译，商务印书馆1988年版，第72页。

[70]周叶中主编:《宪法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第222页。

[71]何华辉著:《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第144页。

[72]英国公法人主要包括两类:(1)通过国王特许状建立的自治团体，譬如自治市、某些大学和学院等。这些团体过去不受议会立法的一般约束，但是现在法律对它们的权力也加以限制，但是它们仍然享有比较广泛的裁量权。(2)通过议会立法设定的，譬如许多中央政府的部和地方政府。它们完全是议会立法授权运作的，其权力运行不得超越授权法的明确或暗示授权，否则越权无效，所以法人权力也是行政权的一个来源。

[73]在英国，存在一些非法定机构，诸如文官申诉委员会、刑事伤害赔偿委员会等，它们虽然不是行政机关，不能行使行政行为，但是法院通常把它们视为一种事实上的行政机关，对它们的行为进行司法审查。所以也可以将这些非法定权力列入行政权的渊源。

[74]秦前红主编:《新宪法学》，武汉大学出版社2005年版，第139页。

[75]周叶中主编:《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第237页。

[76]韩大元、林来梵、郑贤君著:《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2005年版，第454页。

[77]“一个绝对中央集权的行政制度是没法维持的。按照拉莫奈的说法，这是‘脑袋中风而四肢瘫痪’。行政要运转正常，只能求助于权力下放。权力下放的意思是，将某些决策权交给中央政权驻地方官员。”[法]让·里韦罗、让·瓦利纳著:《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第51页。

[78]王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第32～34页。

[79]韩大元、林来梵、郑贤君著:《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第455页。

[80]1980年邓小平在反思之前的体制时在《党和国家领导制度的改革》一文中对权力过分集中于党委、党的一元领导现象作了分析和批评。参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第320～343页。

[81]周叶中、江国华:《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。

[82]曾宁:《新时代中国党政关系初探》，载《学校党建与思想教育》2018年第5期。

[83]闻言:《坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路——学习习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，载《人民日报》2017年8月29日，第005版。

[84]金国坤:《党政机关统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。

[85]熊文新:《十八大以来党关于改革党政关系的新探索》，载《党政干部论坛》2015年第7期。

[86]金国坤:《党政机关统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。

[87]张劲松等著:《政府关系》，广东人民出版社2008年版，第187页。

[88]张希坡著:《人民代表大会制度创建史》，中国党史出版社2009年版，第12页。

[89]《中国人民政治协商会议》，载《台声》2015年第5期。

[90]崔厚元:《支持与被支持不是人大与政府之间的法定关系》，载《时代主人》2014年第5期。

[91]《宪法》第89条明确列举了国务院的权力，该条第1项规定国务院可以根据宪法和法律制定行政法规、发布决定和命令，因而，国务院立法权部分产生于全国人民代表大会及其常务委员会的授予；该条第16项规定，国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态，简而言之，国务院宣布部分地区进入紧急状态的权力最终还需要由全国人民代表大会通过具体法律授予。

[92]这里没有规定对国务院质询答复瑕疵的追究机制，从法理上来说，可以考虑将质询答复瑕疵当作罢免前置程序来完善。

[93]议会制国家的议会对政府(内阁)表示不信任的议案，又称不信任决议案，是议会监督政府的一种具体形式，通常是在议会不同意政府(内阁)的政策和施政方针时提出。议会如果通过不信任案，政府(内阁)必须总辞职，或者依法提请国家元首解散议会，重新改选，由新的议会决定政府(内阁)的去留。[英国]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇著:《当代英国政治》，孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第313页。

[94]江国华:《中国宪法中的权力秩序》，载《东方法学》2010年第4期。

[95]江国华:《中国宪法中的权力秩序》，载《东方法学》2010年第4期。

[96]李寿初著:《中国政府制度》，中央党校出版社2005年版，第94页。

[97][法]马里旦著:《人和国家》，霍宗彦译，商务印书馆1964年版，第16页。

[98]刘华:《国家治理现代化视野下的中央与地方关系》，载《江苏社会科学》2017年第2期。

[99]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327～333页。

[100]吴敬琏著:《当代中国经济改革》，远东出版社2004年版，第252页。

[101]王绍光、胡鞍钢著:《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第3页。

[102]胡鞍钢等著:《中国国家治理现代化》，中国人民大学出版社2014年版，第182页。

[103]朱旭峰、吴冠生:《中国特色的央地关系:演变和特点》，载《治理研究》2018年第2期。

[104]《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第74页。

[105]聂辉华:《中央与地方的新变化》，载《理论学习》2014年第1期。

[106]刘华:《国家治理现代化视野下的中央与地方关系》，载《江苏社会科学》2017年第2期。

[107]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32页。

[108]黄家强:《两个积极性:全面营改增中央地收入划分的法学视角》，载《财政监督》2016年第18期。

[109]张成福主编:《行政组织学》，中央广播电视大学出版社2008年版，第83页。

[110]王建学:《中央的统一领导:现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。

[111]王建学:《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。

[112]在现实意义上，省作为所辖领域最为广泛的一级行政区划，并不享有类似特别行政区的政治差别待遇，也不具备直辖市的经济倚重优势，更不像民族自治地方那样享有政策制定和自主发展的一定程度的变通权，因而在权力分配上略显弱势；相应的，其所受到中央权力的影响和制约也更为明显和强势。

[113]事实上，中央对直辖市的设置变更，恰恰体现了纵向权力秩序的张弛关系。1954年，中央为保证对地方的集中领导，各大行政区所辖的14个直辖市仅保留北京、天津、上海三个中央直辖市，直到1997年，设立重庆直辖市。这既体现了中央与地方关系的紧密程度不同，也反映出中央以设立直辖市的形式将权力下放地方的趋势。长远来看，增设直辖市并非偶然，它作为一级地方行政区域，无论是从区域政治学的角度，抑或从区域经济圈的发展来看无疑具有特殊意义。参见江国华、李鹰:《直辖市体制及其立法规制——兼论制定直辖市法的必要性》，载《政治与法律》2009年第2期。

[114]“七五宪法”在总纲中删除了“五四宪法”中民族区域自治的总原则及民族自治地方享有的政治、经济、文化等方面的广泛权利，只保留了自治机关“可以依照法律规定的权限行使自治权”的内容。