政府权力横向秩序范式：法治政府组织法治

行政权力横向配置关涉国家政权组织形式。所谓国家政权组织形式，意指“实现国家权力的机关以及各机关之间的相互关系”^[70]，它与政体概念事实上是有区别的——政体着重于体制，政权组织形式着重于机关。体制粗略地说明国家权力的组织过程和基本形态，政权组织形式则着重于说明实现国家权力的机关以及各机关之间的相互关系。^[71]当今世界，民主共和政体占据主流。就其结构而言，民主共和政体又可以分为议会内阁制、总统制、半总统制等几种主要的政权组织形式。受制于不同的政权组织形式，其行政权的横向配置亦各具特色。

(一)内阁制——以英国为例

责任内阁制首创于英国——英国的内阁制肇始于威廉一世统治时期，在亨利三世时期得到进一步的发展；“光荣革命”之后，责任内阁制基本成熟。其后，诸如日本、德国、加拿大、印度等国均效仿英国，建立责任内阁制。就其一般意义而言，内阁制主要特点有四:(1)由议会中占多数席位的一个政党或政党联盟的领袖，受国家元首的委托，单独或联合组阁，该政党或政党联盟领袖经国家元首任命成为内阁首脑，一般称内阁总理或首相。(2)内阁总理或首相是国家权力中心，既是政党领袖，又是议会和政府的首脑。(3)内阁行使行政权，向议会负责，若议会通过对内阁的不信任案，则内阁应辞职，或提请国家元首解散议会，重新选举。(4)内阁是整个国家行政机关的核心，其组成人员由内阁总理或首相选任，内阁决策以首相意见为准，最后决议不表决，内阁成员有不同意总理或首相意见而不放弃时，总理或首相有权免去其职务或接受其辞呈。

基于其不成文宪法传统，作为内阁制的英国，其行政权力配置并非由宪法规定，而是主要通过惯例的形式完成的——尽管英国不乏关涉行政权力配置的制定法，但它没有统一规定行政权的法律，由此决定了英国行政权规范渊源的多样性，主要包括国王特权、议会立法授权、法人权力^[72]、合同权力和非法定权力^[73]，等等。就其中央政府的行政权力横向配置情况而言，国家行政权在英王、内阁、首相、部长和枢密院等机构之间分派与调配最具典型意义。

(二)总统制——以美国为例

实行总统制的国家，一般都恪守三权分立之宪法原则。以美国为例，其宪政体制分为立法、行政与司法三个分支，这三个分支分别行使立法权、行政权与司法权三种权力，三种权力彼此分立、相互制衡。对于美国分权原则通常有两种不同的解释路径:(1)形式主义的解释。这种解释认为宪法为了保护个人的自由，把政府权力分别归属于三个部门，每一个部门不得行使属于其他部门的权力，否则就是破坏分权原则。美国最高法院在1986年的鲍谢尔诉塞纳尔案中，就是采用这种观点。(2)功能主义的解释。这种解释是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果，其核心问题在于强调政府各部门间的权力平衡与相互制约，并防止政府权力过分集中。(www.xing528.com)

就其行政权的横向配置而言，美国1787年宪法直接将行政权配置给了共和国总统。但在其现实意义上，国家行政权力并非由总统一人独享，总统领导下的包括白宫办公厅、内阁、各部，以及国会立法设立的独立管制机构等机关，都在不同程度上分享了国家行政权。

(三)半总统半议会制——以法国为例

半总统半议会制是一种兼具总统制与议会内阁制特性的政权组织形式，采用这种政权组织形式的国家主要有法国、奥地利、葡萄牙和俄罗斯等。其主要特点包括:(1)行政二元制，即在形式上设有总统与总理两元行政首脑。其中，总统由全民选举产生，是政府决策的核心，并领导总理和内阁工作；总理由总统任命，是形式上的政府首脑，主持内阁工作。(2)总统是国家权力中心——总统执掌实际的行政大权，它不对任何机关负责，只对选民负责；总统可以无须经过议会同意径行任命总理和各部部长；可以不经总理副署直接发布紧急命令、发布总统咨文；可以否决议会通过的法案，并将此法案交由全民复决；可以解散议会。(3)内阁对议会负责——虽然总理及部长由总统任命，辅助总统工作，但由总理和部长组成的内阁或政府并不对总统负责，而是由总理代表政府向议会负责；当议会通过不信任案或否决政府施政纲领或财政预算案时，总理必须向总统提出政府总辞职。

在半总统制国家，其行政权的横向配置的特色主要体现为总统与总理及其所主持的内阁之间的权力分配关系。以法国为例，根据1958年《法兰西第五共和国宪法》之规定，国家实行双首长制，总统既是国家元首，又是国家最高行政权实际的掌控者；总理名为政府首脑，但受制于总统，处于虚位状态。