组织法治：揭示政府权力秩序的意义

所谓权力秩序，就其静态意义而言，就是一个政治共同体的权力结构；就其动态意义而言，就是组成共同体之权力体系各分子之间的相互关系。在一个成文宪法国家，不管是静态的抑或是动态的权力秩序都是以宪法为基础的。而政府权力秩序作为一国权力秩序的一部分，其内涵亦有静态、动态与概括、具体之分。

(一)政府权力秩序的概念

有限政府理论的发展论证了政府的边界本质是政府权力的边界，而政府权力边界划分的最终产物是政府秩序边界的形成^[58]，因而一国政府权力秩序可以说是一国政府的权力划分。从政府权力的本源出发，根据社会契约论，洛克、霍布斯等法哲学家认为秩序是人类实现自由的手段和条件，因而政治社会的起源决定了政治权力的本质特征是运用公权力维护社会秩序、保护公民自由和自然权利。^[59]因而政府权力秩序体现为政府权力与公民权利、自由之间的关系。从现代国家治理体系来看，政府秩序属于国家秩序的行政秩序部分，其外部涉及与国家立法、司法等机关权力的关系，内部则涉及多方面的内在秩序，包括领导秩序、决策秩序、执行秩序和监督秩序等。^[60]因而政府权力秩序一方面体现为与国家其他机关的分权与制衡，另一方面则体现为其自身的权力分工。综上，对于政府权力可以作以下解释:

其一，从政府权力的来源与发展来看，政府权力秩序具有概括意义与具体意义。就其概括意义而言，政府权力秩序是一国政府机关为维护一国秩序与该国公民权利而被赋予的全部权力，体现与该国公民之间的权力分配关系；就其具体意义而言，政府权力秩序是一国各政府机关之间为履行职权而进行的具体权力分配关系。

其二，从一国治理体系建设来看，政府权力秩序具有静态与动态之分。就其动态意义而言，政府权力秩序是一国政府机关与其他享有国家权力的机关之间的权力分配，在我国则体现为我国政府与人大及其常委会、司法、检察机关等之间权力关系；就其静态意义而言，政府权力秩序是一国各政府机关之间的权力分配，在我国则体现为中央政府与各级政府之间、各级政府之间的相互关系。这也可被认为是对上述政府权力秩序具体意义的进一步划分。

(二)政府权力秩序的基本内核

对于行使重要的国家权力——行政权——的政府而言，保持政府权力秩序的稳固主要在于处理好如下三对关系。

1.统治权力与自治权力

作为一种集合性权力，统治权由统权与治权两个基本要素构成，其中统权(the power of government)即维持政治共同体统一与完整的权威与强制性力量，它是促使社会“聚合”的因素^[61]，治权(the power of governance)即维持政治共同体运行所必需的，发挥规约、协调、裁判以及引导等作用的权威与力量，它是促使社会“善治”的因素^[62]。关于自治权，在“治权”意义上，自治权是以具体事务为客体的治理权力，它包括对具体事务的决策权、管理权与归责权；在逻辑上，作为“治权”的自治权是相对于统治权而言的，因此，它的主体也是相对于政府的存在，这种存在就是公民社会。作为自治权逻辑主体的公民社会，实际上就是一种“非政治性的不受国家任意干预的由各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量和空间”^[63]。

统治权与自治权的关系本质上就是国家与社会之间的关系，而国家与社会之间的关系通常是博弈关系。政府作为国家最主要的权力主体，政府与社会之间更体现出这一博弈关系:其一是作用方式上的彼此制衡。一方面，根据马克思恩格斯观点，国家是在社会陷入不可解决的矛盾时，为了把这种矛盾保持在“秩序”范围内而出现的。^[64]政府是国家的行政机关，是伴随着国家而出现的，因而社会是国家的天然界线，更是政府的天然界线，自治权乃统治权的天然屏障。另一方面，政府也是社会潜在的威胁者，它有着令人民恐惧的一面。其二是在功能上的彼此依赖。一方面，公民权利推动政府权力的正义化、合理化运作。一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。^[65]正义是人类追求的崇高价值，在行政管理职能日渐增长的时代，行政权力运行的合理性与合法性亦是人类所普遍期盼的，为此，赋予人民监督的权利，将政府权力的运行暴露在广大民众的监督下，从而推动政府权力的正义化、合理化运作。另一方面，政府权力创造公民权利的实现机会。权利是社会的产物，是永远无法超出社会的经济结构以及由社会经济结构所制约的社会文化的发展，因而政府切实行使宪法所赋予的权力，促进社会经济文化发展，从而推动公民权利的增长与实现。其三是在治理范围上表现为此消彼长，即统治权愈强大，自治权就愈弱小；统治权范围愈广泛，自治权空间就愈狭窄。政府权力作为国家权力的重要表现主体^[66]，政府作为统治权行使的最主要主体之一，它与公民权利之间的关系在整体国家秩序中有着极其重要的地位，统治权与自治权的平衡性极大程度上决定了政府权力秩序的稳定性、可执行性以及权威性。(www.xing528.com)

2.意思性权力与执行性权力

意思性权力包括国家意思的形成和意思表达两方面的权力。从我国现行宪法的有关规定来看，国家意思性权力由最高国家权力机关与国家元首共享——在我国宪法文本中，作为国家意思的形成与表达权，意思性权力既指涉最高国家权力机关及其常设机关所享有的立法权、重大事项决定权以及人事任免权，也包括国家元首享有的公布法律权、缔约权、赦免权和荣典权等。

相对于国家意思权而言，执行性权力是实现国家意思的权力，即将国家意思付诸实施和落实的权力——如果说，法律的制定与公布权构成了国家意思权的核心，那么法律的实施权和适用权就构成了国家意思执行权的主体。因此，执行性权力涵盖了通常意义上的司法权和行政权^[67]，在我国宪法体制中，则囊括了行政权、审判权与检察权，这三者之间又相互存在双向关系。

政府作为行使行政权的主要国家主体，在保持意思性权力与执行性权力之间以及执行性权力内部的相互制约平衡方面起着很大的作用，政府机关各司其职、分权制衡、不越权是使意思性权力与执行权力以及执行性权力之间的保持平衡、达到权力秩序稳定的重要因素；反过来，国家权力秩序的日趋稳定也促进了政府横向权力秩序的形成。

3.全国性权力与地方性权力

所谓全国性权力，指中央政府为完成宪法所预设的目标而依法享有的统摄权和管辖权。它是一种全局性、聚合性权力，它以国家整体利益为基本目标^[68]，以关涉国家整体利益、社会整体性公共利益以及公民普遍利益之事务为客体，是一项约束地方的离心倾向并促使国家聚合与团结的权力。

所谓地方性权力是相对于国家性权力而言的，是各级地方政府为实现地方利益依法所享有的治理权。地方性权力乃实现地方善治和维持地方活力的必要条件，也是实现整个国家善治与维持国家活力的必要条件——如果说，地方善治乃国家善治之基础，那么地方活力就是国家活力之源泉。^[69]

在其一般意义上，代表全局性的“中央”内在地包含着“集权”的倾向，而具有“局部性”特点的“地方”则天然地具有“离散”的秉性。因此，中央集权与地方分权之间的某种程度的平衡，构成了全国性权力与地方性权力关系的基本内核。而具体到政府权力上来也是如此，中央政府的行政权力与地方政府的行政权的关系取决于中央与地方的分权，只有中央与地方的权力达到平衡并相互遵守，中央与地方才能形成稳定的权力秩序。同时就地方性权力内部而言，地方各级政府之间的权力关系的合理配置也构成政府纵向权力秩序的基本要求。