国务院职权和组织法治:权力划分和职责明确

我国《宪法》第85条规定:“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”^[48]该条规定至少包含两层意思:(1)从横向层面上看，就其与最高权力机关之关系而言，国务院是最高国家权力机关的执行机关，并从属于最高权力机关；(2)从纵向层面看，就其在整个国家行政机关系统中的地位而言，国务院是最高行政机关，处于行政权力顶点，系国家行政权力之中枢所在。它主导国家行政，统一领导国务院所属部委和地方各级行政机关。作为国家最高行政机关，国务院的职权主要源自于《宪法》第89条之规定。《宪法》第89条共有18项内容，其中，前17项明确列举了国务院的基本职权，第18项有概括授权条款之属性。据此，国务院享有“未明确列举的其他权力”，但这种“其他权力”需要经全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会明确授权。此外，《立法法》《国务院组织法》对于国务院部分职权进行了进一步的规定。具体而言，国务院的权力主要包括下列各项。

(一)行政领导权

行政领导权意指作为国家最高行政机关的国务院对整个国家行政系统，包括其所属部门及地方各级行政机关，实行统一领导以及为实现统一领导而对行政机关之任务和职权作出规定的权力。国务院的行政领导权直接源自于《宪法》第89条第3项与第4项的规定——根据《宪法》第89条第3项、第4项之规定，国务院有权统一规定国务院各部委的任务和职责，统一领导各部委的工作以及其他全国性工作。国务院有权统一规定中央和省级机关的职权，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。此外，根据《国务院组织法》第10、11条之规定，国务院有权设立机构办理各项业务，有权听取各部委的工作报告并作出决定。就其内容而言，国务院的行政领导权具体体现在两个方面。

1.国务院对全国行政机关之领导权

作为国家最高行政机关，国务院对全国行政系统享有统一领导权，主要包括如下两个方面:(1)对中央部委的领导权，具体有二:一是虽然国务院各个部委各司其职，自主开展工作，但国务院对其工作却有最后的决定权。二是一些难以划归到部委职权范围的全国性行政事务，仍需由国务院直接领导。以人口普查为例，对此类临时性的全国性工作，就由国务院临时性设立“全国人口普查工作领导小组”负责实施。(2)对地方各级国家行政机关领导权。具体有三:一是地方各级行政机关都由国务院统一领导；二是地方都必须执行贯彻国务院制定的行政法规、政策、发布的决定与命令，以及下达的任务；三是对下级行政机关享有监督检查权等。

2.国务院在国家行政权力配置中的领导权

《宪法》第89条第3项和第4项分别规定了国务院在国家行政权力横向层面配置和纵向层面配置的领导权，《国务院组织法》第10、11条则进一步规定了国务院的具体横向职权。具体而言，主要内容如下:(1)行政权力横向配置领导权——就其性质而言，行政权在国务院所属机关间的配置属于国务院的内部职权分工之范畴，囿于《宪法》以及相关的组织法对这种行政权的内部分配缺乏明确的规定，《国务院组织法》第10条也仅仅规定了对于各部委部分行政措施的决定权，因而该项权力原则上便为国务院之领导权所吸附；借助于《宪法》第89条第3项所赋予的“规定各部和各委员会的任务和职责”之权力，国务院不仅有权调配和调整其所属各部委职能和职权，而且有权根据需要增设或者精简部委机构。(2)行政权力纵向配置领导权——对于中央政府与地方政府之间的纵向权力分配，我国仅有原则性规定，即在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性。据此原则，国务院根据法律授权或者根据全国人民代表大会或其常委会授权所制定的行政法规，明确中央政府与地方行政机关在某些事项上的职权划分。正是在这个意义上说，国务院在中央政府与地方政府之间的行政权力划分问题上，享有决定权。

(二)行政立法权

行政立法权意指宪法赋予行政主体的创制行政法律规范的权力，它在形式上包括行政法规创制权、行政规章创制权以及其他行政规范创制权。^[49]就国务院而言，其享有的行政立法权主要是指《宪法》第89条第1项所规定的“根据宪法和法律，制定行政法规”的权力。

1.国务院行政立法权之来源

国务院行政立法权有两个来源:(1)源自于《宪法》第89条第1项之明确规定；(2)源自于国家权力机关之依法授予，它属于《宪法》第89条第18项所规定的由“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”之范畴——《立法法》第9条规定:“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”因此，根据需要，全国人民代表大会及其常委会可以授权国务院制定行政法规。譬如根据1985年六届全国人民代表大会第三次会议《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，国务院可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。^[50]

2.国务院行使行政立法权之根据

国务院行使行政立法权之“根据”在于宪法和法律。它意味着作为最高国家权力机关的执行机关，国务院是没有独立的立法权的，国务院所享有的行政立法权仅仅是一种对宪法和法律进行细则化或者具体化的权力，该种权力在本质上仍属于行政权之范畴。^[51]

3.国务院行政立法权之界限

宪法赋予国务院行政立法权同时，也对其作了如下三个方面的限制:(1)国务院制定的行政法规不能与宪法和法律相抵触。《宪法》第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《宪法》第67条第7项规定，全国人民代表大会常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。(2)行政立法不得超越宪法和法律的授权范围。《宪法》第5条第5款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”(3)行政立法须尊重法律保留之法则，如根据《宪法》第13条第3款之规定可知，国家仅可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，也就是说“私有财产的征收或者征用”这一事项属于法律保留范围，行政法规不得染指。

(三)行政规范权、监督权与人事权(www.xing528.com)

就其一般意义而言，行政规范权是指宪法、法律赋予行政主体的除了行政立法之外的发布具有普遍约束力之行政规范文件的权力，它在形式上大致包括制定行政措施权、发布行政决定和行政命令等权力。行政监督权是指宪法、法律赋予的行政主体对行政系统各机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法、法律和行政命令之规定而实施的全面监察与督促的权力。行政人事权则是指宪法、法律赋予行政主体的有关行政管理活动中的行政人员与行政事务之关系，以及行政人员相互之关系的组织、指挥、协调、控制和监督等权力之总称。^[52]

1.行政规范权

就国务院而言，其所享有的行政规范权主要是指《宪法》第89条第1项所规定的，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令等。^[53]据此，国务院在行政管理过程中，如认为必要，或者为了执行法律和最高国家权力机关的决议，有权制定各种具体办法和措施，发布决定和命令。就其性质而言，国务院这项行政规范权具有行政性、规范性和过渡性等属性，它的行使必须有宪法和法律上的依据，并遵守国家法制统一等原则。

2.行政监督权

就国务院而言，其行政监督权主要源自《宪法》第89条之规定，具体包括:(1)法制监督权，即国务院对其所属部门和下级国家行政机关发布之决定和命令的改变与撤销权——根据《宪法》第89条第13项与第14项之规定，国务院有权改变或者撤销国务院工作部门以及地方各级国家行政机关发布的不适当的决定和命令；根据《立法法》第95条、第97条、第98条规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章，部门规章和地方政府规章报国务院备案。(2)专门监督权，主要意指行政监察权。这项权力由国务院所属之监察部所掌理，专门适用于对各级政府及其工作人员是否秉公执法、廉洁奉公等进行监督。《宪法》第89条第8项之规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法行政等工作”。

3.人事行政权

国务院的人事行政权直接源自于《宪法》第89条第17项之规定，主要包括:(1)审定行政机构的编制；(2)依照法律规定，任免国家行政机关的领导人和行政人员；(3)依照法律规定，培训、考核和奖惩行政人员。

(四)其他权力

此处的其他权力主要包括重大事项决定权、社会经济文化等事业的领导与管理权以及国家权力机关授予的“其他权力”。其中，重大事项决定权意指宪法赋予行政主体之于涉及国计民生、影响范围大的重大事项作出最终决定之权力的概称；社会经济文化等事业的领导与管理权则意指宪法赋予行政主体对国家社会经济文化等事业进行引导、规范和治理等权力的总和。

1.重大事项决定权

重大事项决定权是指宪法赋予行政主体之于涉及国计民生、影响范围大的重大事项作出最终决定之权力的概称。就国务院而言，其重大事项决定权主要源自《宪法》第89条之规定，主要包括如下两个方面:(1)批准区域划分和建置权力，即国务院有权批准省级区划的范围和区划的变更，有权批准省级以下市一级和县一级的建置和区域划分。根据《宪法》第89条第15项之规定，国务院有权批准省级行政区划，批准自治州、自治县以及市的建置与划分。(2)紧急状态权，根据《宪法》第89条第16项之规定，国务院有权依照法律规定决定省级行政区划范围内的部分地区进入紧急状态。

2.社会经济文化等事业的领导与管理权

就国务院而言，其社会经济文化等事业的领导与管理权直接源自于《宪法》第89条第6～12项之规定，这些权力涉及的事项主要包括:(1)领导和管理经济工作和城乡建设；(2)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；(3)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；(4)管理对外事务，同外国缔结条约和协定；(5)领导和管理国防建设事业；(6)领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；(7)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，等等。

3.最高权力机关授予的其他权力

根据《宪法》第89条第18项之规定，国务院享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会授予的其他职权。就其性质而言，此处的“其他职权” 主要有如下两种基本解释:(1)固有权力说，即“其他权力”原本就属于国务院行政管理活动中的固有权力，但由于行政管理活动十分复杂，通过列举的方式也无法穷尽国务院正当履行其职责所需之权力项，故而只能授权全国人民代表大会或其常委会依情势进行授予；(2)人大权力说，即“其他权力”原本属于全国人民代表大会或其常委会所有，但鉴于情势所必需，全国人民代表大会或全国人民代表大会常委会将其授权给国务院行使——在这个意义上的“其他权力”中，最重要的一项权力就是授权立法。