政府职权的构造及其执行属性

行政权是一种集束性权力形态，它可以分解为若干不同构造板块或者子权力形态。^[38]政府职权作为行政权的具体形式亦是如此。这些集束于行政权或政府职权名下的不同板块或者子权力形态之划分及其相互关系即行政权以及政府职权的构成之核心问题。

(一)政府职权的板块构造

政府职权作为行政权在行政法上的体现，是基于职位而引起的在其职责范围内的行政权，虽然行政权除了政府职权外还有法律法规赋予权力的社会组织行使，但一般而言，社会组织在这一过程中起着辅助作用，并且主要负责行使管理相关社会事务的行政权。这一类行政权主要具有执行性、监督性等性质，但这一类性质的行政权并不具有由授权组织进行行使的专属性，反而大多数具有执行性或监督性的行政权由政府机关行使。行政权的板块构造实际上可看作是对于政府职权的一种分类，从而可被当作政府职权的板块构造。基于不同的观察视角，学术界对于行政权的构成存在不同的学说，概括起来，大致包括“两板块说”“三板块说”“四板块说”等。其中“两板块说”从行政权受法律约束程度的视角主张行政权是由管辖权与裁量权构成的；“三板块说”从功能的视角出发，认为行政权包括决策性行政权、执行性行政权和监督性行政权，其行政机构也基本上是围绕这三大板块而构设；“四板块说”则基于行政对象的差异性，将行政权分解为行政事权、行政财权、行政组织权与人事权四大板块等。^[39]

(二)政府职权的具体子权力形态

为了促使行政机关及其工作人员更好地履行职责，实现行政目的，我国《宪法》《国务院组织法》及其他基本法授予了各级政府机关相应的行政权力，主要包括以下几个方面。

1.行政立法权

“观察改革开放近40年来的中国立法发展，一个显豁的事实就是，人大立法权尤其是大会立法权的弱化、虚化态势以及政府立法权的高度膨胀。”^[40]立法权本是属于权力机关的职权，但因为我国国情问题，人大无法主导立法权，这导致行政立法权的必要性十分显著。根据《宪法》《立法法》及其他相关法律规定，国务院及其部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的地方人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府，享有行政立法权。行政立法的出现有其客观原因，具体包括^[41]:(1)现代行政管理中有许多技术问题，只有主管机关才熟悉业务，权力机关不得不授权行政机关制定；(2)行政管理范围日益拓展，权力机关无暇事无巨细，只能作出原则性、抽象性的规定，具体细则由行政机关制定；(3)有些问题尚处于试验阶段，只能由行政机关先制定试行办法、暂行条例加以规定，待日后成熟时再上升为法律；(4)行政需要效率，而权力机关的立法程序繁琐，由行政机关立法更加简便及时。当然，需要指出的是，行政立法权只是有限的权力。^[42]行政法规等规则是立法部门提供给社会的特殊公共产品，这种公共产品必须具有广泛的公意性和民主性，^[43]因此为了防止这种公共产品变为服务于少数利益集团的私人产品，各处部门利益化的潜规则等现象，必须严格限制行政立法权。

2.领导命令权

领导命令权主要是指政府机关及其工作人员在其权力管辖的范围内，可以领导下一级的政府机关及其工作人员工作，依据相关法律规定并根据实际需要，指挥、调动庞大的行政系统乃至整个社会系统，使用国家和社会公共资源，在其职权管辖范围内要求相关国家机关、企事业单位、社会组织以及个人等服从安排、配合工作。对此，相关单位、组织及个人必须服从。(www.xing528.com)

3.行政执行权

行政执行权一般是指行政主体依据法定职权和法定程序将行政决定、行政命令和行政处罚等变为现实行政法律关系的权力。^[44]它包括一般执行权和强制执行权两种。此外，政府机关还享有另一具有“执行”属性的职权，即政府机关执行法律、行政法规、本级人民代表大会及其常务委员会的决议、命令以及上级政府交办的各种事项，这个是政府职权的核心所在。^[45]

4.行政司法权

行政司法权一般是指行政主体以中间人的身份裁决相关权益纠纷的权力，如行政确权等均属于行政裁决行为，是行政司法权的体现。赋予行政机关这一权力主要有以下原因:(1)如前所述，行政事务日益具有较强的专业性，而行政裁决所处理的纠纷一般与行政事务管理有关，因而由行政机关进行裁决更能够得到正确的结果；(2)行政司法权是上级行政机关监督下级行政机关行使权力履行职责的有效途径，因而行政机关拥有行政司法权既有可能性也有必要性。但是，因为司法权原则上属于司法机关，因此行政机关的司法权只局限于一定的范围内，同时行政司法权的行使必须以当事人的自愿为前提，并且公民不服行政机关处理的一般仍可以请求司法机关处理。这不仅有利于有效保证行政机关的工作效率，而且有利于实现社会公平。^[46]

5.行政制裁权

行政制裁主要是指行政主体对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人追究相应法律责任的行为，包括行政处分和行政处罚两种。行政制裁权是保障法律法规规章得以贯彻实施和遵守的有力方法，也是实现行政主体的实体性权力和行政管理目标的重要路径。

6.行政监督检查权

行政监督检查权是指政府为了保障法律、法规等赋予的行政目的，保证政府的有效进行，而对行政管理对象、下级政府或同级政府所属部门的行政行为进行监督的权力，以便及时发现错误并予以纠正，从而保障政府机关行政行为、其他被管理对象行为的有效性、合法性以及政府职权的正确履行。如进行行政复议，撤销或改变下级行政机关的不适当的行政决定和命令的监督，对行政机关的财务行为进行监督等都是行政机关履行监督检查职权的体现。