政府职权与行政权的关系

职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力由法律规定，并且与一定的职位相结合。^[3]具体到政府职权则是指政府机关在其职位上所具有的权力，概括而言就是作为国家行政机关所拥有的行政权。因而，要想了解政府职权的概念，首先要去了解行政权的概念与内涵。在行政法学中，行政权是一个无比重要的概念，但这个无比重要的概念在理解上却充满分歧。

(一)行政权之界说

学界对于行政权的界定主要是从行使权力、管理事务以及巩固政权等方面进行，但各自的侧重点又不一样。概而言之，主要有如下几种典型观点。

1.国家权力说

根据《行政管理学大辞典》的规定，行政权即政府及国家各级行政机关执行法律、制定和发布行政规章，在法律授权范围内，完成行政管理的任务，处理或解决问题的权力。它是国家权力体系中的一部分，与立法权和司法权构成国家权力体系的基本内容。^[4]张树义教授认为行政权是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家权力的组成部分。^[5]

2.国家政权说

有学者从行政权主体、行政权功能以及行政权与国家政权关系来考察行政权概念，认为行政权是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分，是国家行政机关依法享有的为维护和巩固政权而进行行政行为的权力，其本质即行政机关依法从事国家行政管理的权力。^[6]

3.行政事务管理权说

有学者从管理角度界定行政权概念，认为行政权是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力；^[7]是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力；是行政机关职务范围内的法定权力和非行政机关行使的法定的管理国家行政事务的权力的总和。^[8]比如，莫于川教授即认为行政职权是指行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能，它是国家行政权力的转化形式，或者说是定位到具体职位上的行政权力。它具有法定性、公益性、专属性、单方性等特征。^[9]

4.公共事务管理权说

有学者以行政权的特征为依据考察其概念，认为行政权是指由国家或者其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分；^[10]是国家行政机关依法对国家和社会公共事务的组织与管理的权力，^[11]比如，王连昌教授即认为行政权力是一个国家权力体系中负责执行国家机关的意志，维护社会、经济、文化等秩序，增进社会福利，管理社会事务的权力。^[12]

此外，还有许多观点对于行政权的界定综合了上述几种观点。比如，认为行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分；^[13]行政权是国家政权的组成部分，就是国家行政机关执行国家意志、管理国家公共事务的权力。^[14]

(二)行政权之秉性

有学者认为，行政权的内涵包含四大要素:(1)行政权是国家政权有机组成分子。(2)行政权是权力分立原则的产物。(3)行政权是一种法律权力。(4)行政权与行政行为密切关联。^[15]窃以为，把握行政权概念须了解如下四个基本要素:

1.行政权之法定性

全部行政活动必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。^[16]在行政学领域中，对行政权的研究主要侧重于其运行效率和成本之关系；而在行政法学领域中，对行政权的研究则侧重于其合法性与规范性——如果说“合法性” 所要解决的是行政权的正当来源问题，那么“规范性”所要强调的则是行政权的规范运行问题。故此，行政权的法定性既意指“权自法出”，它要求一切行政权都必须源自于法律的明文规定；又意在“权依法行”，它要求一切掌握行政权的人都必须依法行使其权力。

2.行政权之公共性(www.xing528.com)

国家的公权体系主要由行政权、立法权与司法权所构成；其中的行政权与立法权、司法权一样，具有公共性。这种公共性具体表现为:(1)行政权为行政主体所垄断，社会组织或者个人不得分享。(2)享有行政权的主体以提供公共服务为基本职责——行政权一般不提供私人服务；行政权的形式不同于私人组织，其权力来源于公民的赋予与法律的授予，因而指向的是国家与社会的公共利益。^[17](3)行政权的运行以国家强制力为后盾。

3.行使主体之多元性

行政权是行政主体依法享有的权力，行政权的主体不仅包括国家行政机关与地方行政机关，还包括法律法规授权的组织、受委托的组织和公务法人，等等。具体有国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、经法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机关和派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构以及法律法规授权的其他组织。^[18]

4.作用方式之多样性

行政权是行政主体“对国家和社会公共事务进行组织和管理的权力”^[19]；为履行其公共服务的职责，行政权的作用方式既可以是执行性的，也可以是创制性的，譬如行政立法等；既可以是命令式的，也可以是协商式的，譬如行政契约；既可以是惩戒性的，也可以是救助性的，譬如行政补偿；既可以是单向决定式的，也可以是居中裁断式的，譬如行政裁决。

综合上述定义与特征，我们可以得知，行政权的主体是国家行政主体；行政权是国家权力的重要组成部分，是国家公权力的核心；行政权的内容是执行法律，管理国家事务和社会事务；它具有法定性、公共性、形式主体之多元性以及作用方式之多样性的特征。因此，我们认为行政权是指行政主体及其他法律法规特别授权的社会组织依法享有的执行法律、组织和管理国家与社会事务的权力，它是一国公权力的组成部分，具有公共性、强制性、执行性等特征。政府职权作为具体的政府行政主体及其工作人根据行政任务或职务而被授予或分配到的行政权，是行政权的具体化，因而政府职权的概念基本可以等同于行政权。但值得注意的是，与政府职权不同，根据我国法律及相关规定可知，行政权的主体不仅包括属于政府机关的国家行政主体，还包括法律法规特别授权的社会组织，但政府职权的主体则仅包括前者。

(三)政府职权与相关概念

政府职权并非一个孤立的概念。它与行政权、政权、行政以及行政权能等概念存在着密切的关联性。

1.政府职权与行政权

如上所述，政府职权是行政主体依法享有的执行法律、组织和管理国家与社会事务的权力。行政职权则依其来源可分为固有职权和授予职权，固有职权一般可以理解为政府职权，而授予职权的主体则主要是法律法规特别授权的社会组织。行政职权与政府职权是包含与被包含的关系，因而，观察政府职权与行政权的关系也可以从行政职权与行政权的角度出发。行政职权与行政权是从不同层面理解国家行政管理活动的，它们是具体与抽象、个别与一般的关系。其要义有三:(1)行政权是行政职权的基础。行政权具有整体性，是国家权力的组成部分；行政权具有主权性，是一国对内事务的自主管理的至高无上的权力；行政权具有政治性，政府与人民的关系、国家行政干预与公民自主程度关系决定着行政权的性质与大小。^[20]因此，行政权是一种抽象的国家权力，需要经过具体地配置到行政主体之中，针对相应事务才能转化为具体的行政职权。相应的行政职权的享有，必须基于一定的行政权授予。(2)行政职权是行政权的具体化；是具体的行政主体及其行政人员根据其行政任务或职位(务)而授予或分配到的行政权，它是行政权(力)的具体化，是特定的行政主体为完成一定的行政任务(职责)，即组织和管理国家与社会特定的事务而享有的行政权力。^[21](3)行政职权是行政权配置到具体行政主体之后的权力面向，是抽象行政权经过量化后的产物，是行政主体根据管辖事务而享有的具体权力——行政职权是行政权的分解和具体化，行政权是行政职权的总和与全体。因此，政府职权与行政权的关系大体也包含上述三项要义，但值得注意的是，行政权是行政职权的总和，但并非政府职权的总和，政府职权只构成行政权的一大部分。

2.政府职权与政权

如上所述，政府职权可以说是实质上的行政权，行政权的一大部分由其构成，因而政府职权与政权的关系可以从行政权与政权的关系进行分析。“政权”通常包含两重意思:(1)指“政治上的统治权力”(State Political Power)。(2)指行使国家统治权力的机关体系(Organs of State Power)。就其第一重意思而言，政权与行政权系属种关系，即政权包含了行政权，行政权构成政权的有机分子。就其第二重意思而言，政权与行政权系目的与手段的关系，即行政权对国家政权负责，并为国家政权服务；国家政权中的行政机关掌理行政权，并通过行政权的行使确保国家政权的稳定与发展。^[22]据此，一方面，政府职权可被认为是政权的具体化形式之一；另一方面，政府职权对政权负责，是政权得以正常运行和发挥作用的保障之一。

3.政府职权与行政权能

行政权能(Governability)即政府权能或治理能力，它包含两层意思:一是指代表公共权威的政府部门所具有的权威性的指挥或支配力量，二是指政府行政部门在社会治理过程中体现出来的诸种职能、技能与效力的综合。它涵盖提供福利扶助弱者、制定规章维持秩序、加强安全防御外敌、管理市场纠正失灵、促进社会发展等多种功能。就其第一层意思而言，政府职权与行政权能是一个事物的两方面，只有划定了行政权能才能赋予其相应的政府职权，职权表现为政府主体的内在属性，而效能则表现为政府主体的外在功能。就其第二层意思而言，政府职权是行政权能的前提条件，政府之所以“能”的前提是“权”，行政权能与其职权应该是外在与实质的统一^[23]，没有政府职权就无法体现政府在社会治理中的诸种职能、技能与效力，因而行政效能是伴随着政府职权的行使而显现出来的，也是判断政府职权行使效果的核心指标。

4.政府职权与行政

把握政府职权与行政的关系必须要了解行政的概念。关于行政，有各种各样的定义，如“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动”^[24]，“行政学在研究行政时，对行政的界定采取的是实质标准，即以某种职能活动是否具有执行、管理的性质作为界定行政的依据”^[25]，“行政是为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督等职能”^[26]等。可以看出，政府职权是国家行政机关有关于执行法律、管理国家事务与社会事务的权力，而“行政则是为实现某个私人目的或公共目的而在具体情形中对权力的行使”^[27]，因而政府职权是行政的依据之一，而行政则是政府职权得以实现的手段与方式。