如果说代议制度是政治民主制度的现代结晶的话，那么科层管理制度则是公共行政体制最重要的创造物。这两大制度支配着现代社会的政治与行政运转过程。其中，代议制度解决了超大版图多民族国家不同区域的利益协调与整合问题，而科层管理制度则解决了民族国家制定公共政策并执行公共政策，让其服务于统治阶级目标和社会需求的问题。[18]科层制度的理论是德国著名社会学家马克斯·韦伯创立的，他认为科层制是以严格的规章制度为行为规范，由一群训练有素的政府工作人员依据既定规则持续运作，从而创造出有效率的组织，以此来进行有效的行政管理。
(一)科层管理制度之法理
科层管理制度是指权力依职能和职位分工与分层，以规则为管理主体的管理方式和组织体系，其中合法—合理的权力是科层管理制度的基础。德国著名社会学家马克斯·韦伯将被社会接受的合法权力分为三种类型:第一种是以确立已久的习俗和传统为基础的传统型权威；第二种是基于个体的人格力量而建立的人格魅力型权威；第三种则是合法—合理型权威，其将权威与法律规则相联系，权力最终取决于正式的宪法规则，这些规则制约着或限制着公共权力和公职人员的权力行为，与前两种合法权力类型相比，其优点在于权威附属于职位而非个人，其被滥用或者造成不公正的可能性更小。因此，其能够维系有限政府的存在，还能够通过劳动分工提高效率。
(二)科层管理制度之内容(www.xing528.com)
我国政府几乎都采用的是科层管理制度，包括两个层面:一是外部结构。根据宪法和法律规定，我国从中央至地方分别设立相应级别的政府和政府组成机构。在中央层面，由国务院和国务院各部委机构作为最高行政决策的制定者。在地方层面，省级政府和政府机构在贯彻、落实中央的决策和部署时，结合本辖区的具体实际制定与本辖区发展相适应的政策。市、县、区等政府及政府机构需要严格落实中央和省级的决策方针，保障国家的长治久安。二是内部组成。从各政府机关的内部组成来看，政府机关从“一把手”至各科室负责人至基层科室工作人员也是金字塔式的科层管理结构，行政“一把手”对本单位的工作全面负责，各部门之间以及工作人员之间依照职责分工，依法履行各自职责，呈现出相对独立又紧密配合的工作态势。[19]
(三)科层管理制度之特征
科层管理制度具有如下几个典型特征:第一，专门化。在政府组织中，各项事务是根据事务类型和目的进行划分的，各个科层组织具有清晰的职责范围。科层管理制度科学地将各个事务划分到各个部门，并强调删除那些无用的重复工作以及考虑到职能交叉的必要。各个政府组织接受分配的任务并按照分工原则专精于自己职责范围内的事务。第二，等级制。在科层管理制度中具有大量的政府工作人员，他们的权力和责任都具有明确规定。这些人员的职位按照等级依次排列，下属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按照等级划定。第三，规则化。在科层管理制度中，组织运行包括成员间的活动与关系都必须接受规则的制约。每个职能部门和政府成员都必须了解自己所应当履行的职责以及组织运行的规范，否则将承担规则所规定的法律责任。第四，非人格化。在科层管理制度中，领导不得滥用其职权，个人的情绪不能影响组织的理性决策。公与私具有明显的界限，组织成员都按照严格的法律和规章对待工作和业务交往。第五，技术化。在科层管理制度中，组织成员凭借自己的专业所长和技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按照成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪，从而促进个人为工作尽心尽职，确保组织效率的整体提升。[20]
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