法治原则：政府组织依法论

法治原则是现代国家政府活动中奉行的一项基本原则，我国《宪法》第5条要求一切国家机关都必须遵守宪法和法律。政府组织作为政府活动的重要组成部分，应当贯彻法治原则。在政府组织法中，法治原则集中表现为法律授权原则，即只有经过法律的规定或授权，才能制定政府组织法律命令，从而保证政府组织始终在法治轨道上运行。^[1]正如潘恩所言:“一切管理国家的权力必定有个开端，它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。”^[2]法治原则在政府组织领域具体可以归纳为以下几点:一是政府组织问题都必须经法律规定或授权，由宪法和法律加以规范或者由宪法和法律明确授权政府组织加以规定；二是政府组织的法律规范应具有公开性、确定性和一致性；三是政府组织法必须切实保障公民的权利与自由；四是政府组织违反法律规定必须承担相应的法律责任。^[3]

(一)政府组织问题要由宪法和法律加以规范或者授权

法治原则要求对政府的组织依法进行。首先，根据我国《立法法》第8条第2项的规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的事项只能制定法律。这表明政府组织设置中的重要问题属于法律保留事项，如行政主体制度的选择，行政权的设定，中央行政机关的设置、职权，地方行政组织的结构，其他公法人的设置等都要由宪法或法律规定。对于以上重要事项不能授权政府组织自行决定，政府组织更不能自行其是。其次，对于一些政府组织设置的具体问题，可以通过法律特别授权的方式给予政府组织一定的权力，但是这些具体的组织过程必须为法律所规制，即由法律规定相应的设置标准。^[4]

(二)政府组织法必须具有公开性、确定性和一致性

首先，政府组织法公开意味着所有的政府组织法律规范，包括行政立法制定的政府组织规范都要正式予以公布，让人民知晓。公开是对公民的尊重，便于人民对政府组织活动的监督。其次，确定性是政府组织法得以实施的基础，如若政府组织法模棱两可、无法把握，则难以实现对政府组织的规范和控制，因此政府组织法律条文必须清楚、明确，具有可操作性。最后，政府组织法的一致性是指政府组织法律制定之后，需要保持相对的稳定以及一致，不能频繁变动，否则极易引起社会的动荡，损害法律的权威性。^[5]虽然，随着社会的快速发展，法律需要在一定时期内通过变化来适应社会的发展，但是相对的稳定性与一致性仍是十分必要的。^[6](www.xing528.com)

(三)政府组织法必须切实保障公民的权利与自由

对于政府组织的规制从根本上来说，就是要保障公民的权利与自由。具体而言，政府组织制度与公民权益的关联性主要表现在四个方面:一是政府的基本组织形态直接影响到公民的行政参与权。集中式管理意味着公民较少有机会直接参与政府管理，而分散式管理则为公民提供了更多参政议政的权利。二是行政权与公民权的划分直接影响公民的自由空间。当前从管理型政府向服务型政府的转变体现了我国政府正在逐渐转变行政权的行使模式，给予公民更多的自主权，以提升公民的能动性。三是政府组织的规模直接影响公民的负担，国家机构改革就是立基于公民权利保障而在政府组织层面采取的措施。四是政府组织的结构包括政府组织的设置、职能分配等会影响行政效率，从而直接对公民的权益产生影响。^[7]为此，在政府组织过程中，一方面我们要充分保障公民的参与权，另一方面也要合理界分行政权与公民权的边界。除此之外，对于政府组织的设置、职能分配等也要给予法治、效率、比例等多方面因素的考量。^[8]

(四)违反法律要承担相应的法律责任

法治原则并不仅仅意味着政府组织的过程要受到法律的规制，其结果也同样要为法律所调整，“法无授权即禁止”，即当政府组织在法律规定或授权范围之外，实施相应行为，其行为无效，且违反法律的相关人员必须承担相应的法律责任。随着现代行政法治的发展，一切行政活动都必须置于法律监督之下，即使是与相对人权益不直接相关的政府组织法领域的内部行政行为，其作出也必须要有法律法规依据，也要接受监督。