政府体制：组织、职权和领导制度

政府体制又称行政体制，是一个国家的政府组织形式，是政府系统内部行政权力的划分，政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。国家政权需要通过一定的组织形式来行使国家权力，需要在政治活动中进行制度化的设计与安排，从而使整个国家机构的运作得以稳定和有序，使国家意志得以有效体现。在此政府体系中，政府的组织体系及其功能通过制度化的形式构成了政府体制。^[9]法治政府之组织体制作为法治中国政府体制的主要内容之一，是指法治政府组织内部各要素、各部门、各单位乃至各层级之间的权力配置关系及其运行模式，是政府组织内部各种行政关系制度化的表现。政府体制是政府组织法的核心要素，其主要类型包括四个方面。

(一)行政权力体制

行政权力体制是指一个国家的行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围和权力地位，通常由宪法和法律作出规定。根据国家行政机关与其国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系以及世界各国行政权力体制的发展历史与现实，行政权力体制主要有三权分立制、议行合一制、军政合一制、政教合一制、党政合一制等几种类型。一个国家行政权力体制的合理化、科学化程度是衡量该国行政体制合理化、科学化程度的主要标志。行政机关在该国权力结构体系中的权力地位，直接影响着行政管理活动的权限、范围和效应，直接关系到事权的多少和职能的大小。因此可以说，行政权力体制是行政管理体制的重要体现。

(二)行政领导制度

行政领导制度从整体上可以划分为三个层次:一是约束行政领导活动的制度安排；二是保障领导者个人与组织协调行动的制度，使领导者的个人能动性与组织能力最大限度地整合和发挥；三是保证日常行政领导活动顺畅开展的制度措施，保证行政活动富有成效，避免无的放矢。对我国法治政府组织之领导制度具体内容的理解，建立在对领导制度类型的探讨之基础上。

1.行政领导制度类型

政府组织领导制度是一个比较复杂的问题，原因在于其存在多种模式。以政府组织的管理结构为标准，可分为单头领导制度和双头领导制度两种模式。前者是指政府机构只对一个上司负责，其与上级之间是一种单向式结构；后者是指政府机构对两个上司负责，是一种双重式管理结构。^[10]就政府机构内部而言，纵观世界各国政府组织，其领导制度主要包括如下三种类型。

其一，首长负责制。首长负责制是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本政府组织所管辖的重要事务享有最终决策权，并对此全面负责的领导制度。在资产阶级国家中可以进一步分为三种类型:总统型首长制、半总统型首长制、内阁型首长制。^[11]首长负责制的基本特征在于行政首长既具有高度的管理权威，又承担高度的管理责任，其主要具有如下三个优势:(1)有利于行政权力的集中和行政责任的明确，维护权责一致原则，避免政府组织及其部门行政人员之间相互推诿、互相扯皮，减少行政机关与行政相对人之间的冲突和矛盾；(2)行政权力的集中有利于行政首长灵活快速地作出决策，提高行政效率，减少行政事务的拖延；(3)有利于行政首长统一领导、统一指挥，增强公众参与的主动性。当然，首长负责制也具有一定的局限性，主要有如下三个:(1)由于行政首长个人能力和知识、技能的有限性，易导致行政决策的错误；(2)由于行政首长专享对政府事务的最终决定权，易导致滥用职权，造成权力制约机制的失衡；(3)由于行政首长独揽大权，易导致权力专断，影响民主性和参与性。

其二，合议制。合议制又称委员会制，是指最高决策权是由一个若干人组成的合议组织掌握的一种行政领导制度。^[12]在政府机构中，采取多数原则行使决策权，即由机关成员进行合议，最终通过表决作出决策。其主要特征在于:以合议形式集体行使最高行政权，并集体对之负责。合议制的优点主要有:(1)遵循多数原则有利于集思广益，保证行政决策的民主性；(2)分工与合作协同，有利于政府组织的行政管理；(3)集体承担责任，有利于相互监督，实现权力制衡。当然，合议制也有几个弊端，主要有:(1)集体行使行政权力易导致彼此难以协调，形成妥协和折中的结果；(2)决策成本较高，易出现议而不决的现象，效率低下；(3)当少数有影响力的人占据支配地位时，合议结果则易导致民主的形式化，不能真正反映集体的决策。

其三，混合制。将以上两种方式结合起来，对重大问题进行集体合议表决，对其他问题赋予行政首长决策权，此即为混合制。该领导制度可同时兼顾首长负责制和合议制的优点，既有利于权责集中统一，又可保证决策的民主性；既可防止个人专断、权力滥用，又可避免无人负责。但若运用不当，则同时兼有前两种领导制度之弊端，易造成权力滥用以及权责不清的局面。(www.xing528.com)

2.我国行政领导制度

就政府组织整体而言，早在中华人民共和国成立初期，我国即已形成中央对地方的双重领导制度，一直沿用至今。地方政府的领导主要是在机构设置、人事管理、经费使用和管理行为的控制方面；国务院主管部门的领导则主要体现在政策上的领导，以及项目批准和管理方面，对地方行政机关并无直接控制权。长期以来，此双重领导制备受诟病，其弊端主要在于:由于地方各政府机关分别受国务院主管部门领导，但国务院主管部门对地方政府机关没有直接控制权，故既不利于地方政府的统一管理，容易造成各自为政，又难以保证国务院主管部门政策的执行。^[13]就政府组织内部而言，我国中央政府和地方各级政府均实行首长负责制，其是经历一系列变迁发展而来的。其中，国务院的领导制度，从中华人民共和国成立初期实行集体讨论决定和集体负责，一直到1982年修改《宪法》时才发展成为总理个人负责制，即首长负责制，并在《宪法》和《国务院组织法》中得以明确规定；地方各级政府领导制度的变迁与国务院基本同步，从中华人民共和国成立初期地方政府采取委员会制的组织形式，贯彻集体领导的原则，发展至1982年，才在《宪法》和《地方政府组织法》中加以规定，实行首长负责制。

首长负责制的贯彻实施有其合理性。首先，其符合《宪法》和法律的规定。我国《宪法》第86条规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”《国务院组织法》第2条规定:“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。”《地方政府组织法》第62条规定:“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”《民族区域自治法》第17条第2款规定:“民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。”可以看出，从中央至地方，政府组织内部实施的领导制度是一致的。其次，其符合我国客观实际。在我们的党政机构以及各级企业和事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个工作人员职责权限严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只能成天忙于请示报告，批转文件。有些单位、有的领导人甚至推卸责任，相互扯皮。所谓集体领导，实际上是无人负责，造成行政机关工作效率低下。为了克服以上这些问题，《宪法》规定在我国国家行政机关中实行首长负责制。随着现代化建设和新时期改革的不断强化，明确首长个人的权责，加强首长的权威，在民主基础上强调高度集中，有利于我国政府组织更高效、更全面地履行政府职能。在首长负责制下，行政首长负责政府组织的工作，对重大问题有决定权，但其决定权同时又是建立在发挥集体作用基础之上的。易言之，首长负责制要求首长在进行民主讨论的基础上，进行最终决策。因此，会议制度与首长责任制是相配套的制度。^[14]

(三)中央政府体制

中央政府体制是指一个国家代表统治阶级领导和管理全国行政工作的最高行政机关的职权划分、组织形式及管理方式等制度的总称。它是行政管理体制的核心部分，直接影响着行政管理的性质和效率，关系整个国家机器的运转状况。由于各国的政权性质不同以及历史发展条件不同，中央政府体制的类型也各不相同。根据国家最高行政机关的职权划分、活动方式和组织形式等制度，从纵向行政职权的角度，分为中央集权型、地方分权型、集权与分权结合型；从横向行政职权的角度，则可分为合议制和首长制或者政府首长负责制和集体领导负责制。

(四)行政区划体制

行政区划是国家对行政区域的划分，即根据国家政治统治和行政管理的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个行政区域设置相应的地方国家权力机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往提供基础。^[15]行政区划包括国家对行政区域的划分、调整、变更，以及对已有行政区域的认可，其实质是国家权力在地域上的分配，包括行政区域、行政单位、行政建制三个主要部分。这不仅是国家政权建设的重要组成部分、是治国理政的基础制度框架^[16]，而且是国家进行分权管理，实施有效统治的重要手段之一。行政区划体制也称行政区域划分建制，是指国家为实现有效的行政管理，依据一定的原则，国家将全国领土划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各类行政机关的一种制度。在不同社会制度的国家，在单一制或复合制结构形式不同的国家，可以采用多种标准划分为不同的类型。在我国，根据不同的标准，也可划分为不同的类型。如按行政层次不同，可划分为省级行政区、地(市)级行政区、县级行政区、乡级行政区等；按时间的长短不同，可划分为稳定性行政区、过渡性行政区等。若着重从行政区划分的主要要素和特征来划分，我国现行的行政区划体制主要有传统型、发展型、特殊型三种。

行政区划体制主要遵循以下原则:一是政治原则，即有利于巩固统治阶级的政权，有利于国家长治久安；二是经济原则，即既要从各地区的实际出发，又要从整个国家的全局出发；三是民族平等原则，即在不违背整个国家根本利益的前提下，充分考虑各民族的风俗习惯和其他特点，有利于民族团结和共同繁荣；四是精减、统一、效能的原则，即以有利于进行有效的行政管理为原则，尽量精简机构，减少层次，政令统一，以达到提高行政管理效率的目的。