中华人民共和国成立后的法治政府组织立法

中国政府组织法从产生至今，可划分为三个阶段:第一阶段为中华人民共和国成立初期至1954年，属于中华人民共和国成立初期的中国政府组织法产生阶段；第二阶段为1954年至1979年，属于中国政府组织法转型阶段；第三阶段为1979年至今，属于中国政府组织法制度的重建和发展阶段。^[62]

(一)中国政府组织立法的产生阶段

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。该时期的政府是大政府的概念，不仅包括通常意义上的政府组织，也包括审判机关和检察机关。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》三大建国宪法性文件的规定，建立了政府组织系统，为我国政府组织建设提供了法律框架，并为今后宪法配置国家权力奠定了法律基础及地位。与此相应的政府组织立法也渐次铺开。由政务院所批准的政府组织立法主要有两种形态:一是组织通则，二是组织条例。前者适用于普遍性的行政区域和行政系统；而后者则针对单个政府组织。

1.中央政府组织立法

1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，其第5条规定，中央人民政府委员会组织政务院，为国家政务的最高执行机关。这意味着政务院被确立为中央政府组织的核心机关。根据上述组织法，各委、部、会、院、署、行、厅的组织立法形式是“组织条例”。根据《政务院及其所属各机关组织通则》规定，各机关拟定之组织条例，经政务院核准后，可先试行若干时期，再送请中央人民政府委员会批准。可见，政府组织立法有一个过程:一是试行，二是正式施行。值得注意的是，这一时期出现了通过决议或者决定来实现对机构的调整的现象，可称为决定立法。^[63]1952年中央人民政府委员会公布的《关于调整中央人民政府机构的决议》对政府机构进行了调整，《关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》对大行政区人民政府机构进行了调整。^[64]

2.地方政府组织立法

在《共同纲领》施行时期，涉及地方政府组织的立法主要是一些通则性立法，既涉及大行政区人民政府委员会、省人民政府、市人民政府、大城市区人民政府、县人民政府、乡(行政村)人民政府等地域性政府组织，也涉及一些政府组成部门的组织通则，如各级人民政府民族事务委员会，省、市劳动局，人民法庭等。政府组织通则从本质上来说并不是仅仅针对政府组织的，也涉及法院和检察署等机构。例如，1950年1月6日政务院第十四次政务会议审议通过的《省人民政府组织通则》，其内容大致包括省人民政府的地位，省人民政府委员会的组成人员，省人民政府委员会的职权，上下级关系，省人民政府主席、副主席，省人民政府工作机构，各工作机构领导设置、编制，会议，专员区，组织条例等。同时，该组织通则侧重于对省人民政府及其组成部门的规定，以政府组织机构为中心，而对于内设机构、职掌和人员均仅作了原则性规定。^[65]政府组成部门的组织通则一般也是由政务院批准的。例如，1950年5月5日政务院第三十一次政务会议批准了《省、市劳动局暂行组织通则》，其主要包括依据、职责、法令制定权、人员设置、机构设置及职务、隶属关系、会议制度、机构变动等内容。从该组织通则来看，其立法内容和地方政府组织通则基本相同。除了上述两种地方政府组织立法之外，还存在大量的地方政府组织单行立法。以各大行政区人民政府为例，“各大行政区人民政府虽然成立时间先后不一，但其机构设置和职权范围均以1949年12月16日中央人民政府第十一次政务会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》为法律依据，并且按照该通则的基本原则分别制定了各该大区人民政府(军政委员会)的组织条例，报中央人民政府政务院批准施行”。^[66]

综上所述，在施行《共同纲领》这一时期，政府组织立法形式主要由组织法、组织通则以及组织条例三类所构成。可以说，《中央人民政府组织法》和各组织通则基本上覆盖了上至中央人民政府，下达基层人民政府的整个行政系统，继而形成了一个比较完整的政府组织法体系。

(二)中国政府组织立法的转型阶段

中国政府组织立法的转型肇始于“五四宪法”时期。1954年《宪法》的制定，带动了政府组织立法的发展，《国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(以下简称《地方政府组织法》)两部政府组织法以及《城市街道办事处组织条例》等一系列政府组织条令，《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》等相关的自治地方人民政府的组织法令都陆续起草和出台。到20世纪50年代后期，已经初步形成了以“五四宪法”为核心的从中央到地方，从政府到各部门、直属机关、办事机构、派出机构的政府组织法体系。因此，这一时期通常被誉为我国政府组织法制建设的“黄金时期”。^[67]

1.“五四宪法”时期政府组织立法概况

1954年《宪法》公布实施以后，国务院取代政务院。政府组织立法发生较大变化。首先，在中央政府组织立法上，全国人民代表大会公布了《国务院组织法》，而国务院所属各种政府组织规则则由国务院自行批准。其次，在地方政府组织立法上，全国人民代表大会通过了《地方政府组织法》，奠定了人民委员会这种政府组织形式的法律地位。在民族自治区域，由民族自治地方制定组织条例，报全国人民代表大会常务委员会批准。在组织立法形态上，基本上采用的是人民代表大会和人民委员会一并规定的模式，但在有些地方也将其并列规定。同时，全国人民代表大会和国务院也制定了组织条例和组织办法。另外，这一时期的政府组织立法还有一种模式，即由全国人民代表大会作出政府组织设立或变更的决定或由全国人民代表大会常务委员会决定的模式。比如，1959年8月26日审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于设立农业机械部的决议》和《关于调整国务院所属组织机构的决议》。此种绕开组织法修改来变动政府组织的做法实际上是通过决定形式修改了法律的规定。

2.中央政府组织立法

国务院的组织立法一方面来自宪法的规定，另一方面来自国家最高权力机关的配置，主要有三种:(1)宪法规定。1954年《宪法》将政务院改为国务院，从而赋予国务院特殊的宪法地位。该《宪法》在第二章“国家机构”部分第三节专门规定了国务院，对国务院的规定侧重于对国务院及其组成部门的规定。(2)国务院自身的组织立法。根据《宪法》规定，国务院的组织由法律规定。1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院组织法》。该组织法包括法律依据、国务院的组成部门、国务院组成部门领导人员、国务院会议、国务院直属机构、国务院办公机构、国务院任免人员等内容。从规定来看，其涉及国务院组成部门，并且列举了这些组织部门的名称。值得注意的是，该组织法也规定通过决定的方式来增加、减少或者合并各部和各委员会。(3)政府组织简则。这一时期制定了不少政府组织的组织简则。“组织简则”不同于“组织法”，在法律位阶上较低。具体包括两类:一是国务院组成部门的组织简则，如《劳动部组织简则》；二是国务院所属机构的组织简则，如《国务院法制局组织简则》。

3.地方政府组织立法

涉及地方政府组织的立法形式既有宪法规定，也有专门性的组织法，它们一般都是将地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会一并规定。《宪法》对地方政府组织作了原则性规定，主要包括地方各级人民委员会的地位、地方各级人民委员会组成人员、地方各级人民委员会的职权和负责制等。从宪法规定来看，其只规定了法律地位、职权、领导人员和领导体制，同国务院部分一样，并未涉及其他事项。1954年全国人民代表大会通过了《地方政府组织法》，以组织法形式规定了涉及地方各级人民委员会的相关事项，并针对所有地方政府组织作了详细规定。

综上所述，“五四宪法”时期的政府组织立法显然是由宪法、组织法、组织简则以及组织条例共同形成的，反映了政府组织立法的基本样态。^[68]至此，中国政府组织法有了初步发展。

(三)中国政府组织立法的重建和再续阶段

由于“文化大革命”的爆发，法统被迫中断。在这一时期，几乎没有政府组织立法出现。随着1978年《宪法》的颁布，政府组织立法开始再续。这一点集中体现在1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)之中。该组织法在1982年《宪法》修改后被修正，此后历经四次修改，但是基本上没有对政府组织部分进行大的修改。同时，《国务院组织法》也于1982年予以修订。由此，上述两部组织法构成了当代中国政府组织立法的典型代表。

1.1978—1988年:中国政府组织法的重建

“文化大革命”结束后，改革开放的提出标志着中国政府组织法重建的开始。这一时期，尽管邓小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”，然而在当时特定的情况下最为强调的还是“有法可依”，这一特征在政府组织法方面表现得亦十分明显。该时期的政府组织法立法为后来制度的重建奠定了基础，并基本确立了政府组织法的法律框架。这一时期具有代表性的立法为《国务院组织法》《地方政府组织法》。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过《国务院组织法》，尽管从法律名称上来看与以往的国务院组织法相比没有改变，但是在立法内容上有了很大的变化。其包括宪法依据，国务院组成人员和领导体制，国务院职权，国务院会议，总理签署权，国务委员的地位，国务院办公厅、国务院各部、各委员会调整权，各部、委员会、直属机构和办事机构等内容。与“五四宪法”时期的《国务院组织法》相比，其基本结构相差不大，但是在内容上已经大大减少。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过《地方政府组织法》，该法在1982年被修正，此后又经历1986年、1995年、2004年以及2015年多次修改。从该法来看，其将地方人民代表大会和地方政府一并规定，从而赋予了该法地方自治的色彩。总之，从上述两部组织法的立法内容来看，其基本上沿袭了中华人民共和国成立初期的立法模式。中华人民共和国成立初期的若干组织立法在改革开放以后得到继承，如《居民委员会组织法》《人民调解委员会组织条例》《国务院参事室组织简则》《水政监察组织暨工作章程》《北京市劳动保护监察组织管理办法》等。这些组织立法基本上出现于20世纪80年代，数量屈指可数。其反映了组织法立法模式虽然在改革开放以后得以再续，但存在着立法质量不高、内容简单、操作性不强等诸多不足。

2.1988年至今:中国政府组织立法的新模式

这一时期出现了政府组织法制度供给不足，而采用全国人民代表大会及其常务委员会的决定、行政法规以及其他规范性文件来规范政府组织的设置、变更等的情形。除了2005年全国人民代表大会常务委员会颁布的《公务员法》外，政府组织的设置、职权和人事管理等问题主要是由政策和效力等级较低的行政法规以及其他规范性文件加以规范。从中央层面来看，这一现象始于1988年开始的国务院机构改革。全国人民代表大会分别于1988年、1998年、2003年、2008年四次通过《关于国务院机构改革方案的决定》，于2013年通过《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，并于2018年通过《关于国务院机构改革方案的决定》。为了适应历次重要的机构改革，从1988年至今，国务院先后发布了《国务院关于机构设置的通知》《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》《国务院关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》，制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997年)、《国务院工作规则》(2003年)、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(2007年)等。这是典型的以决定、行政法规和规范性文件规范政府组织的立法模式；同时，部门政府组织法定化也取得了一定的进展，如制定了《公安机关组织管理条例》等。在地方层面，政府组织立法也采用了类似的模式。地方政府组织的调整只需经过上级政府批准，并向地方人民代表大会常务委员会备案即可，而无须地方人民代表大会及其常务委员会批准。从实践来看，地方机构改革方案也几乎不需要人民代表大会的通过，正印证了《地方政府组织法》的该条规定。因此可见，地方政府组织的立法模式基本上与中央政府组织的立法模式相同。

【注释】

[1]李高协主编:《地方立法和公众参与》，甘肃文化出版社2005年版，第60页。

[2]根据《宪法》第62条与第67条之规定，国务院的组成人员由最高国家权力机关或其常务委员会决定产生；根据《宪法》第101条之规定，地方各级人民政府主要负责人由同级地方国家权力机关选举产生。

[3]伴随着现代国家与社会二元分离的良性局面的形成，包括行政权力在内的国家权力大量向社会转移，二元化社会向多元化社会过渡，一些社会公权力组织尽管没有法律法规的明确授权，但它却可以根据自己的组织章程，对内、对外行使一定的公权力，取得行政主体资格。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第143～144页。

[4]王名扬著:《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第47页。

[5]应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》，中国人民大学出版社2009年版，第22页。

[6]王名扬著:《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第47页。

[7]应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》，中国人民大学出版社2009年版，第22页。

[8]王名扬著:《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第48～59页。

[9]参见应松年主编:《当代中国行政法》(第二卷)，人民出版社2018年版，第338页。

[10]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第28页。

[11]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第28页。

[12]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第29页。

[13]许崇德主编:《各国地方制度》，中国检察出版社1993年版，第62页。

[14]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第186页。

[15]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第21页。

[16]王名扬著:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第30页。

[17]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第22页。

[18]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第22～23页。

[19]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第23页。

[20]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第45页。

[21]古莉亚著:《西方行政制度》，南开大学出版社2008年版，第193～195页。

[22]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第45页。

[23]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第45页。(www.xing528.com)

[24]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第45页。

[25]应松年著:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第226页。

[26]王名扬著:《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第121页。

[27]许崇德主编:《各国地方制度》，中国检察出版社1993年版，第56页。

[28]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第37页。

[29]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第37页。

[30]潘小娟著:《法国行政体制》，中国法制出版社1997年版，第66页。

[31]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第38页。

[32]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第39页。

[33]应松年著:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第222～224页。

[34]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第51页。

[35]应松年著:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第224～225页。

[36][日]室井力著:《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第270页。

[37]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第51页。

[38]《孙中山全集》第9卷，人民出版社2015年版，第19页。

[39]钱实甫著:《北洋政府时期的政治制度》，中华书局1984年版，第85页。

[40]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第7册，黄山书社1999年版。

[41]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第41页。

[42]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第7册，黄山书社1999年版。

[43]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第7册，黄山书社1999年版。

[44]谢振民编著:《中华民国立法史》(上册)，中国政法大学出版社2000年版。

[45]夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第787页。

[46]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第33册，黄山书社1999年版。

[47]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第34册，黄山书社1999年版。

[48]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第34册，黄山书社1999年版。

[49]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第34册，黄山书社1999年版。

[50]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第39册，黄山书社1999年版。

[51]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第86页。

[52]夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第1108～1109页。

[53]夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第1144～1146页。

[54]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第87页。

[55]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第70册，黄山书社1999年版。

[56]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第70册，黄山书社1999年版。

[57]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第94页。

[58]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第71册，黄山书社1999年版。

[59]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第73册，黄山书社1999年版。

[60]蔡鸿源主编:《民国法规集成》第73册，黄山书社1999年版。

[61]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第95页。

[62]应松年、薛刚凌著:《政府组织法研究》，法律出版社2002年版，第265～267页。

[63]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第116页。

[64]关保英主编:《政府组织法史料汇编与点评(1950—1960)》，中国政法大学出版社2012年版，第45页。

[65]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第98页。

[66]韩延龙主编:《中华人民共和国法制通史(上)》，中共中央党校出版社1998年版，第34页。

[67]杨向东著:《建国初期(1949—1954年)政府组织法认识史》，山东人民出版社2013年版，第12页。

[68]钱宁峰著:《政府组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第116页。