政府组织法学：法治政府的学科地位

作为组织法学一个重要的分支学科，政府组织法学的学科地位可以从“政府组织法学与相关学科之间的关联性”和“政府组织法学在法学学科体系中所处的位置”两个层面进行分析。

(一)政府组织法学与相关学科的关联性

政府组织法学与组织法学、行政组织学及管理学等学科之间存在着内在关联性。将政府组织法学与这些学科进行比较，有利于我们更加深入地认识和了解政府组织法学的学科性质。

1.政府组织法学与组织法学

组织法学是以法学视野对组织进行研究的学科，其研究对象主要包括党组织、立法组织、行政组织、司法组织、军事组织、事业组织和社会组织等各类组织的法律关系。政府组织法学则是组织法学的一个下位概念，它属于组织法学的一个分支学科，是在组织法学基础上进一步分化的结果，由于政府组织是社会组织中的核心部分，它不仅在各类组织中规模最大，而且影响最深远，它行使国家行政权，在管理国家事务和社会公共事务的过程中起着至关重要的作用，与人民群众的利益息息相关。^[99]为了探讨其构成及活动的特殊规律，有必要将其从组织法学中分离出来单独进行研究。政府组织法学把组织法学所形成和确定的一般原理、基本原则用于对政府组织的研究上，结合政府组织的一些特殊性来进一步研究政府组织所涉的各项法律关系。因此，政府组织法学与组织法学是密不可分的关系，开展政府组织法学研究不仅丰富了组织法学的研究内容和研究视野，而且还深化和拓展了对组织的认识和了解。

2.政府组织法学与行政组织学

政府组织法学是从法学角度来研究政府组织体系，属于组织法学的一个分支学科；行政组织学则是从行政学角度来研究行政组织，属于公共组织学的一个分支学科。二者虽然具有交叉性，研究对象都涉及行政组织，但二者之间也具有显而易见的差异性:一方面，从研究视角来看，政府组织法学的研究是以法学为视角的，而行政组织学的研究则是从行政学视角出发的，因而二者之间的差异实质上关涉组织法学和行政学这两个不同学科的差异；另一方面，从研究侧重点来看，政府组织法学着重于从宏观与微观相结合的角度，研究政府组织法以及专门规定地方政府自治、行政编制、行政人员以及行政经费和行政采购等相关问题的法律，而行政组织学则侧重于宏观研究，主要研究行政组织的结构、职权、演化、发展及运行的特殊规律。

3.政府组织法学与管理学

管理学是一门研究社会组织对社会公共事务进行有效管理的规律的学科，^[100]它是适应现代社会化大生产需要而产生的。管理学的诞生以管理学派泰勒的《科学管理原理》及法约尔的《工业管理和一般管理》为标志，其目的是研究如何通过合理的组织来配置人、财、物等因素，以提高生产力水平。^[101]这也是组织学的主要研究内容。因此，从广义上来说，管理学与组织学的研究目的都是为了提高组织的工作效率，二者之间有着广泛联系。组织学是从管理学中分离出来专门研究社会组织产生、演化、变革、发展以及构成、运行规律的，当然也包含研究政府组织。政府组织法学由于与组织学在研究对象上的部分重合性，也因此与管理学具有关联性，但二者的研究又有所区别。正如张康之教授所言，“公共管理不完全等于‘政府管理’，而是一种新的治理模式”。^[102]管理学的研究内容比较全面，既包括组织自身的问题，也包括对某项社会公共事务进行管理的问题，而政府组织法学则是从法学的视角对政府组织这一类组织进行研究。

(二)政府组织法学在法学学科体系中之地位

从政府组织法学在国家整个法学学科体系中的地位这个角度来看，政府组织法学属于国内公法学，它是行政法总论的一个重要组成部分。具体而言，主要表现在如下三个方面。

1.政府组织法学属于国内公法学

就政府组织法学研究对象的性质而言，政府组织法学属于国内公法学的范畴。其要义具体有二:(1)公法是关于国家的、政治的、支配的、他律的以及公益的规范的法。^[103]这其中，就包括被认为是典型的公法形态的行政法。相应的，以属于公法范畴的行政法为研究对象的行政法学，即属于公法学的范畴。而作为行政法学的一个重要组成部分的政府组织法学，也理应同属于公法学的范畴。(2)国内法作为国际法的对称，是指由特定的国家创制并适用于本国主权所及范围内的法律。行政法是基于一国国家主权而制定的，其效力只能溯及本国领域，在性质上属于国内法。相应的，作为行政法学的一部分，政府组织法学也属于国内法学范畴。

2.政府组织法学属于行政法学的重要组成部分

政府组织法学是行政法学的组成部分，在行政法学体系中占有重要地位。其要义具体有三:(1)政府组织法是行政法的基本组成部分。所谓“行政”，从过程论角度来看，可以分为对行政的组织阶段和行政权的运作阶段两部分^[104]。其中，对行政组织阶段的规范即为政府组织法的重要调整内容，如行政权和政府组织的设定等。行政法是规范和控制行政的法，通常包括行政组织法、行政行为法和行政救济法三大板块。因此，政府组织法是行政法的基本组成部分。(2)政府组织法是行政运作法的基础。所谓“行政运作”，通常包含管理机关、权限和程序、方式三大要素。其中，管理机关的形式及权限都需要政府组织法的规定。因此，政府组织法构成行政运作的基础，缺乏政府组织立法，行政运作将处于混乱无序的状态。(3)政府组织法是行政救济法的保障。行政救济法是解决行政争议，确保政府组织依法行政的法律规范。政府组织法对于促进行政救济制度的发展具有重要作用，如政府组织法关于行政主体的规定，为行政诉讼中被告的确认和行政责任的承担提供了法律依据。因此，政府组织法是完善行政救济法的保障。

3.政府组织法学对其他部门法学具有重要影响

就政府组织法学与其他基本法律部门之间的关系来看，政府组织法学对其他部门法学的影响越来越大。因为，随着行政权的扩张，政府组织越来越多地“干预”民事活动和刑事活动，政府组织的权力设置、责任大小、功能设定等多方面都将对其他部门法学活动产生直接影响。

【注释】

[1]孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第2页。

[2]参见郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华南理工大学出版社2012年版，第15页。

[3]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第9页。

[4]王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。

[5]参见叶必丰著:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第128页。

[6]关于行政机关理论的缺陷，主要表现为其无法突出与行政学研究角度的区别，无法解释具有公共行政管理职能的社会组织，无法凸显作为管理者的行政机关的地位，以及无法区分对外以自己名义行使行政职权的行政机关及其内部管理机构。对此多位学者均有论述。参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第5页；沈岿:《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。

[7]孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第5页。

[8]应松年主编:《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第110页。

[9]郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华南理工大学出版社2012年版，第16页。

[10]张尚仁著:《组织学》，福建人民出版社1987年版，第131页。

[11]张尚仁著:《组织学》，福建人民出版社1987年版，第131页。

[12]参见杨桦:《公共行政发展与我国行政组织结构的问题与优化》，载《广东行政学院学报》2012年第3期。

[13]参见竺乾威:《地方政府的组织创新:形式、问题与前景》，载《复旦学报(社会科学版)》2015年第4期。

[14]丁煌著:《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004年版，第75页。

[15]彭文贤著:《组织原理》，台湾三民书局1983年版，第100页。转引自Robert K.Merton，Social Theory and Social Structure，New York，Free Press，1956，p.195.

[16]参见何哲:《网络社会时代的政府组织结构变革》，载《甘肃行政学院学报》2015年第3期。

[17]参见吴月:《从分离迈向整合:对政府机构治理形态的反思》，载《中共福建省委党校学报》2014年第7期。

[18][美]文森特·奥斯特罗姆著:《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第37页。

[19]刘圣中主编:《公共管理学——结构、要素与环境》，武汉大学出版社2011年版，第46页。

[20]宋世明:《优化政府组织结构:中国行政体制改革不可回避的关口》，载《理论探讨》2016年第4期。

[21]参见吴月:《求索政府机构的治理逻辑——以公共组织理论的演进为审视视角》，载《长白学刊》2012年第2期。

[22]赵勇:《城区政府构建“整体性政府”的路径选择——以上海市X区为例的分析》，载《上海行政学院学报》2011年第1期。

[23]李荣娟、田仕兵:《整体性治理视角下的大部制改革完善探析》，载《社会主义研究》2011年第3期。

[24]参见谭海波、蔡立辉:《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整体型政府”的理论视角》，载《学术论坛》2010年第6期。

[25]参见张立荣、曾维和:《当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴》，载《中国行政管理》2008年第7期。

[26]Tom Christensen等:《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》，载《中国行政管理》2006年第9期。

[27]教军章:《公共行政组织发展意义的理性视角》，载《上海行政学院学报》2007年第5期。

[28]参见教军章:《公共行政组织发展意义的理性视角》，载《上海行政学院学报》2007年第5期。

[29]参见教军章:《公共行政组织发展意义的理性视角》，载《上海行政学院学报》2007年第5期。

[30]张本顺、刘俊:《法治思维和法治方式在政府履行职能中的运用研究》，载《淮北师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。

[31]参见司开林、刘俊奇:《法治政府的基本理论界说》，载《珠海行政学院学报》2013年第2期。

[32]蒋晓伟:《法治政府的理论分析及其制度、能力构建》，载《行政论坛》2015年第2期。

[33]刘路刚:《论全球化进程中法治政府的基本内涵》，载《河南大学学报》2005年第6期。

[34]黄学贤:《法治政府的内在特征及其实现——〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉解读》，载《江苏社会科学》2015年第1期。

[35]何颖著:《行政学》，黑龙江人民出版社2007年版，第69页。

[36]沈寨:《从“统治”到“治理”——新中国法律发展的模式转变》，载《厦门特区党校学报》2009年第2期。

[37]张康之著:《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第218页。

[38]参见郑家昊:《论政府类型从“统治”到“管理”的转变》，载《天津行政学院学报》2013年第3期。

[39]参见李艳:《当代中国政府模式选择定位分析》，载《长白学刊》2009年第5期。

[40]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第523页。

[41]参见钟崇盛:《论管理性政府形态的管理模式和理论的演化》，载《中国青年政治学院学报》2009年第3期。

[42]参见江必新著:《行政法制的基本类型》，北京大学出版社2005年版，第51页。

[43]参见罗忠桓:《政府模式比较分析与中国的阶段目标选择》，载《云南行政学院学报》2004年第1期。

[44]参见钟崇盛:《论管理性政府形态的管理模式和理论的演化》，载《中国青年政治学院学报》2009年第3期。(www.xing528.com)

[45]参见[美]弗兰克·J.古德诺著:《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第9～11页。

[46]张康之著:《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第218页。

[47]“保护型”职能是指政府组织担任“保护者”或“守夜人”的角色，在不干涉市场运行的同时，以“看不见的手”为市场成长提供保护的职能，包括防止市场形成垄断、保障竞争环境、保护良好有序的经济秩序和安全等。

[48]“干预型”职能是指政府组织担任“主导者”或“调控者”的角色，基于公共利益和社会融合的考虑，以“看得见的手”对社会经济实行干预的职能，其与“保护型”职能的最大差别在于，是置身市场之外保护市场，还是融入市场中控制和干预市场。

[49]参见[美]丹尼尔·A.雷恩著:《管理思想的演变》，中国社会科学出版社1986年版，第253页。

[50]李艳:《当代中国政府模式选择定位分析》，载《长白学刊》2009年第5期。

[51]参见尹钢、梁丽芝主编:《行政组织学》，北京大学出版社2005年版，第20页。

[52]张克书:《“服务行政”理论批判》，载《行政法学研究》2002年第2期。

[53]参见陈新民著:《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第105页。

[54]参见中国海南改革发展研究院编:《建设公共服务型政府》，中国经济出版社2004年版，第19页。

[55]张康之:《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》1998年第4期。

[56]刘熙瑞:《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》2002年第7期。

[57]参见尹钢、梁丽芝主编:《行政组织学》，北京大学出版社2005年版，第33页。

[58]魏爱云:《服务型政府:政府改革的目标选择——专访北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授谢庆奎》，载《人民论坛》2006年第5期。

[59]高猛、陈炳著:《走向社会建构的公共行政》，浙江大学出版社2013年版，第120页。

[60]杨艳:《服务型政府的概念、模式与构建路径》，载《学习论坛》2014年第7期。

[61]李东方:《近代法律体系的局限性与经济法的生成》，载《现代法学》1999年第4期。

[62]这种理论模型肯定了政府组织之外的其他公共组织的地位和作用，反映了20世纪80年代以来的政府组织发展的大趋势，昭示了政府组织管理方式的转变，政府组织弹性化、开放性等品质。其特点在于:①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中；②在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员处理这些事务时无法行使自己的等级权力；③政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；④政府组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

[63]贾西津主编:《中国公民参与:案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第1页。

[64]聂华林、王桂云:《公民社会视角下的服务型政府构建:功能定位与路径选择》，载《社会科学家》2011年第9期。

[65]燕继荣:《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，载《学海》2009年第1期。

[66]张尚仁著:《组织学》，福建人民出版社1987年版，第131页。

[67]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第121页。

[68]黄健荣、余敏江:《论公共管理与宪政》，载《江苏社会科学》2004年第2期。

[69]参见尹钢、梁丽芝主编:《行政组织学》，北京大学出版社2005年版，第5～6页。

[70]郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华南理工大学出版社2012年版，第18页。

[71]倪星主编:《行政组织学》，北京师范大学出版社2011年版，第9页。

[72]参见尹钢、梁丽芝主编:《行政组织学》，北京大学出版社2005年版，第8～9页。

[73]参见刘祖云等著:《组织社会学》，中国审计出版社、中国社会出版社2002年版，第3～4页。

[74]邓伟志主编:《社会学辞典》，上海辞书出版社2009年版，第19页。

[75]Auguste Comte，System of Positive Polity，London，Longmans Green，1975，pp.241-242.

[76]Emile Durkheim，The RulesofSociologicalMethod，New York，Free Press，1964，p.65.

[77]参见高猛、陈炳著:《走向社会建构的公共行政》，浙江大学出版社2013年版，第16～17页。

[78][德]马克斯·韦伯著:《经济与历史　支配的类型》，康乐等编译，远流出版事业股份有限公司1996年版，第22页。

[79]参见高猛、陈炳著:《走向社会建构的公共行政》，浙江大学出版社2013年版，第24～25页。

[80]参见周雪光著:《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第13页。

[81]刘祖云等著:《组织社会学》，中国审计出版社、中国社会出版社2002年版，第36页。

[82]参见张成福主编:《行政组织学》，中央广播电视大学出版社2008年版，第23页。

[83]主要包括实行专业分工、权力与责任相一致、遵守纪律、统一指导、命令统一、个人利益服从组织利益、工作报酬合理、权力集中、等级链关系明确、秩序合理、公平、人员任期稳定，等等。

[84]郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华南理工大学出版社2012年版，第25页。

[85]张成福主编:《行政组织学》，中央广播电视大学出版社2008年版，第28页。

[86]参见刘祖云等著:《组织社会学》，中国审计出版社、中国社会出版社2002年版，第45～46页。

[87]参见丁煌著:《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社2011年版，第92～102页。

[88][美]W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯著:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版，第80～81页。

[89]高明、郭施宏:《基于巴纳德系统组织理论的区域协同治理模式探究》，载《太原理工大学学报(社会科学版)》2014年第4期。

[90]Gang Yin，Jinhua Li，“A Brief Analysis of Barnard's Systematic Organization Theory”，Legal System and Society，2009，p.26.

[91]朱纪华:《协同治理:新时期我国公共管理范式的创新与路径》，载《上海市经济管理干部学院学报》2010年第1期。

[92]韩前广:《基层市场监管体制构建的协作共治路径:以巴纳德的系统行政组织理论为视角》，载《安徽行政学院学报》2017年第2期。

[93]参见赵亚君:《基于系统组织理论的社会管理创新路径研究》，载《金陵科技学院学报(社会科学版)》2015年第3期。

[94]张建东、陆江兵主编:《公共组织学》，高等教育出版社2003年版，第45页。

[95]三种行政组织模式分别是融合型(行政组织与其他社会组织没有明确分工，故功能呈现混同状态)、衍射型(行政组织与其他社会组织有明确分工，故组织功能分化)和棱柱型(行政组织处于功能混同向功能分化转化的过程中，故呈现半分化状态)。参见张成福主编:《行政组织学》，中央广播电视大学出版社2008年版，第36页。

[96]周雪光著:《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第113页。

[97]参见倪星、曾莉、余琴主编:《行政组织学》，北京师范大学出版社2017年版，第24页。

[98]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第4页。

[99]参见李传军:《公共组织学的研究视域》，载《广东行政学院学报》2008年第2期。

[100]张建东、陆江兵主编:《公共组织学》，高等教育出版社2003年版，第18页。

[101]郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华南理工大学出版社2012年版，第10页。

[102]张康之主编:《公共管理导论》，经济科学出版社2003年版，第23页。

[103]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第45页。

[104]应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第19页。