政府组织的功能：型构、沟通与服务

功能意指某种事物所具有的对特定时空范围内的对象施加影响或作用的客观能量及其可能功效，是对象能够满足某种需求的一种属性。“组织的功能是组织系统产生的功能，为了形成组织的功能，构成组织的要素必须构成一定的结构层次。相同的要素互不相关是不会产生组织功能的，结构不同功能也会改变。所以，组织的系统从其客体方面来说，也就是组织的结构层次性。”^[66]据此，政府组织的功能是指其对国家与社会公共事务施加作用或影响的客观能量及其可能功效^[67]，其核心包括型构与整合功能、沟通与治理功能以及服务与保障功能三个层面。

(一)型构与整合

制度型构功能，意指政府组织在整个国家法律体制的型塑与构造方面之能量与功效。其要义具体有三:(1)政府组织系国家宪法体制不可或缺的组成部分，是判断国家宪法体制完整性的基本标志，其拥有国家宪法赋予的合法权力，同时其权力受宪法的制约。无行政即无宪法，政府组织需要通过特定的行政行为和行政过程来体现宪法中的公共权力意志。(2)在整个宪法体制中，政府组织是最活跃并最具变革精神的因素，是推动宪法体制走向完善的最持久的内在驱动力。具体而言，宪法体制中的人民主权观念为政府组织为“人民服务”理念的构建提供了理论依据，所有体现现代宪制精神的政府管理行为都必须立足于对最大多数人根本利益的真实关怀。^[68]另外，宪法体制中的权力制衡观念为政府组织权力监督机制的构建提供了制度上的保障，政府组织通过对其权力的约束，内在地推动了宪法体制的完善。(3)政府组织是国家行政体制的基本内核，整个国家的行政体制正是围绕政府组织这个基本内核构建而成的。

资源整合功能，意指政府组织对行政要素乃至政治要素进行有机组合，从而形成有价值、有效率之整体，并最终达成整体与各分散要素之效能双重最优。其要义具体有二:(1)政府组织系各行政要素有机联合的必要条件，诸如行政目的、行政职权以及行政手段等要素必须借助于政府组织才可联合成一个有机整体^[69]；(2)分散的行政要素只有在良好的组织中才可达至功能最优。政府组织既是行政要素有机组合的产物，也是行政要素发挥功能的必要条件。但各行政要素功能之发挥程度，还取决于政府组织本身的科学与规范程度。

(二)沟通与治理

行政沟通功能，意指政府组织在行政体系与外界环境之间，以及行政体系内部之情报传递、信息交流以及感情疏通等方面的能量与功效。其要义具体有三:(1)行政体系是一个开放的系统，它必须与其所存在之环境不间断地进行信息对流，方能维续系统的有效运转及其功能的正常发挥。正是在这个意义上说，沟通乃科学行政的基本方式和行政民主的基本要素，无沟通既无行政科学，也无行政民主。那些分布于行政体系之中不同位置的各类政府组织，便构成了行政沟通的媒介和桥梁，无组织即无沟通。(2)在行政沟通过程中，政府组织实际上担负着双重角色，它既是系统内信息即行政信息的输出者，同时又是系统外信息的接收者。正是借助于政府组织的这种沟通作用，各种行政信息才能够得以实现对外输出，各种外部情报也能够得以成功输入行政系统。(3)在行政系统内部，政府组织是实现其各部门之间、层次之间以及人员之间有效沟通与成功交往的一个必要条件。政府组织不仅为这种沟通提供了适宜的场域或平台，而且与所有的社会组织一样，政府组织为各组成分子之交往与沟通预设了程序和规则。(www.xing528.com)

国家治理功能，意指政府组织在贯彻国家意志、达成公共目的、实现社会善治等方面的能量与功效。其要义具体有三:(1)现代国家的意志通常渗透于法律之中，故法律的实现程度在相当程度上决定了国家意志的实现程度；但徒法不足以自行，抽象的法律原则与规范必须借助于执法与司法等环节，才可能转变为现实的权利义务关系；政府组织作为专门的法律执行机关，执法的过程构成了法律即国家意志实现的必要环节。(2)在现代社会，尽管公共目的之实现有赖于多元主体的协力与合作，但主要公共目的之实现仍然取决于公共行政；政府组织乃公共行政的基本主体，在某种意义上说，“达成公共目的” 与其说是政府组织的一项功能，不如说是政府组织的内在需要，因为正是“公共目的”构成了现代行政的基本宗旨及其合法性的基本指标。(3)为执行法律并达成公共目的之需要，政府组织拥有制定行政规则、作出行政决策、发布行政命令并采取必要的行政措施等多项职能。这些职能与法律的有效执行一道，构成了社会善治的必要条件。可以说，在现代社会，没有政府组织的出色工作，社会善治是不可想象的。

(三)服务与保障

社会服务功能是政府组织对社会公共事务的管理中最大的一块内容，意指政府组织在社会生产、社会生活和社会发展等方面的能量与功效，其成效直接决定了政府组织的兴衰甚至国家治理的成败。^[70]政府组织的社会服务功能主要体现于政府组织对社会公共事务进行管理和服务的过程之中。其要义具体有三:(1)政府组织之于社会生产的功能。广义的社会生产意指人类从事创造社会财富的活动和过程，包括物质财富、精神财富的创造和人自身的生育；狭义的社会生产则仅指创造物质财富的活动和过程，其核心即经济生产。政府组织具有社会生产服务功能，可概括为两大方面:一是可以通过严格执行法律，创造并维护一种规范、有序、公平的环境，从而使各类社会生产在此环境中得到健康发展；二是能够通过各种政策工具和经济杠杆，引导社会资源的合理流动，从而促使社会生产结构与社会资源利用效率之双重优化。(2)政府组织之于社会生活的功能。在其狭义层面上，社会生活意指社会日常生活，其内容主要表现为个人、家庭及其他社会群体在物质和精神方面的消费性活动，包括吃、穿、住、用、行、文娱、体育、社交、学习、恋爱、婚姻、风俗习惯、典礼仪式等广泛领域。政府组织在社会生活中的服务功能表现在两个方面:一是调节功能，即运用法律和政策等手段，调节社会分配、组织社会保障、优化生活秩序、提高社会生活整体水平；二是促进功能，即借助于法律、政策与经济措施，促进社会化服务体系的建设、社会自我管理能力的提高及公民社会生活的可持续发展。(3)政府组织之于社会发展的功能。发展是人类社会的存在方式，也是其永恒不变的主题。政府组织之于社会发展的服务功能大致可概括为两个方面:一是“掌舵者”的功能，即政府乃社会发展的掌舵者，它规划社会发展之未来，引领社会发展之方向；二是“清道夫”的功能，即政府乃社会发展的清道夫，它疏通社会运行之脉络，清理社会发展之路障。

人权是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应当享有的基本权利，尊重和保障人权是文明社会的基本标志。在一般意义上，政府组织之于人权之保障功能，意指其在维护人之自由和平等，促进人之生存和发展等方面的能量与功效。其要义具体有三:(1)提供社会保障。社会保障是对公民基本生存条件即人之为人所应当具备的最低限度的尊严的保障，也是对社会经济活动正常运行的保障。一个国家的社会保障体系应当包括社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利这四大体系。相应地，政府组织在社会保障方面的服务功能，理应涵盖这四大社会保障体系的内容，譬如，通过社会保险体系提供政府在养老、医疗、失业和工伤保险等方面的政策支撑和服务保障，通过社会救济体系保证陷入困境的公民能够得到政府的救济和社会的帮助。^[71](2)提供公众基础设施，为社会的物质资料生产和公众生活提供便利；保护环境，通过直接控制、罚款或经济补贴等多元化手段减少环境污染，为公民提供优良生活环境，实现可持续发展。^[72](3)维护社会秩序，惩戒侵权行为，并为人权提供行政救济。