政府组织类型演变及基本手段

“组织是人类最广泛的现象之一，是人类生存的方式，是连接人与社会的中介。通过组织，将个人纳入群体网络之中，使各个具体的人与人类的社会联系在一起，因此可以说，没有组织就没有社会。”^[35]作为人类社会的基本组织形式，政府组织是社会运动的产物，并伴随着社会的发展而进化。从历史维度来看，政府组织大致经历了统治型、管理型和服务型三个发展阶段。在不同类型的政府组织中，政府的职能重心不同，其内涵、结构及方式也相应有所变化。

(一)统治型政府组织

我国有着几千年的封建社会历史。受此影响，我国是一个非常传统的统治型国家，整个社会结构长期以来呈现的都是一种高度组织化的状态。由于血亲连带、内部权力的高度等级制以及专制性，我国很早便建立了一套从中央到地方的等级化社会组织系统。与此同时，为了确保社会组织系统顺利有效运作，也形成了一种高度集权的统治型政府组织。

1.统治型政府组织的基本内涵

“统治”是指政治权威通过控制、引导和操纵等手段对国家公共事务及其相关活动的管理，^[36]其特点是统治的权威来自政府，政府是治民的工具，其权力运行方向是自上而下的，通过制定和实施政策对社会公共事务进行从上至下的单向度管理。统治型政府是对近代以前传统农业社会中奉行王朝治理模式的政府组织的一种概称，其以维护等级秩序为主要目的，以政治统治为主要职能。它所奉行的主要理念是家国观念、家长观念和圣人观念，其运行的内在逻辑是承认在社会之上有一个独立存在的国家实体，这个国家实体是掌握在统治者手中的，而统治者又有着自身的特殊利益要求，政府则是专门服务于统治者这种特殊利益要求的组织。^[37]

统治型政府组织的特点主要包括如下几个:一是政府作为“决定者”，地位十分突出，权威独大，没有从国家权力体系中独立出来，是国家和社会公共事务的唯一管理主体和权力中心，是统治的唯一合法主体和权威来源。政府以权力控制为导向，通过政策和命令来实现法制的实施，包揽一切国家和社会公共事务，拥有绝对的控制权，扮演“全能型政府”的角色。二是政府各项职能中的政治统治职能始终占据着绝对主导地位，在传统农业社会中具体表现为“前农业社会”阶段以“争夺土地”为核心内容的统治职能和“后农业社会” 阶段以“使用土地”为核心要素的统治职能。^[38]概而言之，这是一种集权式的阶级统治职能，导致政府公权力的全面扩张。三是政府对社会的管理处于从属地位，一般仅限于维护法律秩序和征收赋税、兵役以及劳役等，这些仅仅是服务于阶级统治的一种工具^[39]，政府对社会的服务职能则更加微弱。

2.统治型政府组织的职能结构

政府组织职能重心及内涵的不同构成了不同类型政府组织之间的重要区别，而政府组织的结构设置又是与其职能配置相适应的。恩格斯曾言:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且统治职能只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”^[40]在职能配置上，统治型政府组织集国家职能与行政职能于一体。其要义包含三个层面:一是统治型政府组织既履行政治统治之职责，又承担公共管理之任务，以政治统治为主导；二是在目标取向上，统治型政府组织以维护统治秩序或国家利益为核心，其公共管理职能服务于政治统治之需要，管理手段相应地以政治性、行政性、直接和微观为主，具有强制性、随意性和不可预见性^[41]，集权色彩较浓厚，而不注重分权与协商；三是合目的性成为政府组织行使行政权的正当理由，即只要目的为可欲的，即视为承载这些目的的政府组织具有正当性。因而，政府组织之正当性不是建立在人民主权之上，而是基于政府组织实现目的的能力——或者统治者决定人民利益的能力。^[42]

与上述职能配置相适应，统治型政府组织的机构主要是一种层级制，内部结构以“家长制”为典型模式。其要义主要包含三个方面:一是尽管政府内部存在简单的职能划分，设置有不同的行政机构，分别履行不同的职能，但总体而言，行政权主要集中于行政首长即君主之上。因此，行政首长即君主在整个政府组织中具有绝对中心地位，行政官员只不过是君主的家臣而已，对君主具有极大的依附性。二是强调自上而下的权威控制，强调下级对上级的绝对服从，政府组织以政府与官员为本位，主要管理对象是人，政府作用的实现途径主要是人治手段^[43]。三是强调社会对政府统治的绝对服从，政府的职能和作用比较单一，主要通过控制手段来体现。

3.统治型政府组织的行为模式

由于统治型政府组织具有高度集权的特征，政治与行政合二为一，行政从属于统治，所以基于专制统治理论，统治型政府组织实行的是统治行政模式^[44]，强调用统治的方法来管理公共事务。相应地，单向度的行政命令成为统治型政府组织的基本手段。其要义主要包含如下三个方面:一是基于政府组织系统的层级关系，单向度的行政命令通常是纵向直线传达，它以权威和服从为前提，既要求下级政府组织必须坚决服从和执行，也要求社会在行动目标上必须服从统一的意志；二是基本上没有经济手段和法律手段；三是基本上不容许社会和个人的参与，无法容纳民主成分，政府与公民之间是一种“统治—被统治”和“命令—服从”的关系。

(二)管理型政府组织

近代以来，随着市场经济和资本主义的快速发展，社会事务的复杂性日益增强，建立在传统农业社会基础上的王朝治理模式逐渐遭受了挑战，政府组织的统治职能也开始有所分化，社会管理职能逐渐增强，民族国家和管理型政府组织相应诞生。管理型政府组织是对近代政府组织的概称，其时间跨度大致涵盖政府组织从19世纪末到20世纪中叶近一百年的发展阶段。

1.管理型政府组织的基本内涵

作为一种现代政府组织的基本形态，管理型政府组织的理论根据主要来源于“政治与行政二分”原则。该原则主张政府的行政管理任务虽然是由政治加以确定的，但却并都不是政治问题。政治与行政是两种基本的政府功能，存在于所有的政府体制中。前者主要是指国家意志的表达，后者则是指国家意志的执行。^[45]在“政治与行政二分”原则的基础上，在市场经济孕生的近代社会中，在统治型政府模式转型的进程中，企业管理中的一些技术手段开始被广泛运用于政府组织管理之上，从而形成了一套相对完备的新型行政运行体制，也即管理型政府组织。

管理型政府组织是指选择以管理目标为核心的行政制度体系，其扬弃了统治型政府组织围绕统治目标所形成的制度。它主要具有如下几个特点:一是在政府职能上，管理型政府组织在市场经济中的交换关系的基础上，经历了从以政治统治为主导向以社会管理为主导的政府职能转换^[46]，并在行使社会治权时运用了“保护型职能”和“干预型职能”，在对“保护型”^[47]和“干预型”^[48]职能模式的使用和完善中实现了经济发展与社会进步。二是在行政运行体制上，管理型政府组织源于马克斯·韦伯的官僚制组织，其主张官僚集权组织是一种理想的组织结构，证明了政府组织的运行模式从小规模的企业管理过渡到大规模的专业管理的嬗变过程，^[49]其中，“纪律化”“机械化”等管理理念极大地提高了行政效率，促进了政府组织更好地承担社会管理职能。三是在行为模式上，管理型政府组织基于管理公共事务的主要职能，实行公共行政的政府管理模式。该种政府组织的管理内涵和管理外延都得到了大幅度的“扩张”，其范围大致涵盖经济、文化、卫生、科技以及教育和医疗保障等多个领域，政府组织的管理手段也从传统的“政治强制和微观直接”的方式调整为“经济手段、法律手段和宏观间接”的方式。^[50]

2.管理型政府组织的职能结构(www.xing528.com)

在职能配置上，管理型政府组织的行政与政治两种职能相分离。其要义主要包含如下三个层面:一是政府组织的政治职能被剥离，其基本职能转向公共事务管理领域。二是政府组织的目标转向社会管理层面，尽管政府组织的良好运行及其效果在客观上很可能成为维护政治统治的重要因素，但至少在主观上，维护政治统治不再是政府组织唯一的、最高的目标。行政权与立法权的相分离通常被认为是管理型政府组织形成之标志。这其中，立法组织专司国民意志之表达，此过程即协调各阶层、各利益集团之利益冲突的政治过程；政府组织则专司国民意志之执行，此过程乃行政人员依据管理科学和技术理性而为行政活动的过程，其目标主要在于社会管理本身，并与统治目标保持某种程度的“隔离”。三是政府组织的社会治理方式“以管理为轴心，政府及行政人员以管理者面目出现，参与对社会、经济事务的管理与协调”^[51]。在内部结构上，管理型政府组织以“官僚制”为典型模式，是一种依职能和职位的分工与分层决定权力，以规则作为管理主体的管理方式的组织体系。

3.管理型政府组织的权威来源

不同于统治型政府组织的政治权威，管理型政府组织的权威主要源自于法律。其要义包含三个层面:一是政府组织管理的权力是建立在一整套为所有政府组织成员共同认可和接受并自愿严格履行的正式规则基础之上的。这些正式规则的制定以及内容排除了个人情感等一些主观因素，而是由政府组织目标以及实现政府组织功能需要等这些客观因素决定的。二是成文的法律规定了政府组织内部各部门和各层级的职权范围。虽然管理型政府组织也是以“命令—服从”之纵向作用模式来履行职责的，但下级对上级的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是基于行政共同体各组成分子之于行政体系中的等级制的认同——这种构建政府组织秩序并为行政体系各组成分子所认同的行政等级制，是由公布周知的成文法律所确认的。这就意味着，在管理型政府组织中的“命令—服从”关系，本质上是一种法律关系，其中“命令”是基于法律的授权，而“服从”则源于对法律的尊重。三是效力成为组织运行的核心追求，法律和技术成为行政管理的基本手段，在组织运行过程中还可以容纳有限的民主成分。

(三)服务型政府组织

步入后工业社会后，管理型政府组织的一些弊端开始逐渐显现出来，继而影响到社会治理的实效。针对管理行政出现的不足和缺陷，服务型政府组织的理念于20世纪20—30年代应运而生。政府不再是社会治理中的唯一主体，社会公共组织在社会治理中的作用日益重要。

1.服务型政府组织的基本内涵

服务型政府组织最初是由“服务行政”演化而来的。“服务行政”一词最早见诸1938年德国行政法学家福斯多夫发表的《作为服务主体的行政》一文中^[52]，其后在我国理论界逐渐得到引述和阐释。服务行政是在计划经济向市场经济转型的过程中产生的，是与传统农业社会的统治行政模式及近代的管理行政模式相区别的一种崭新的政府行政模式，意指一国政府基于提供国家福利和满足社会正义的需求^[53]，向公众提供服务，它具有公正、为人民服务等特点。服务型政府组织的内涵，可以从不同的角度予以界定:一是从社会分工的角度而言，由于在新的历史条件下出现新的社会分工，致使政府组织的角色发生变化，由原先的控制者演变为服务者，因此服务型政府组织就是在遵从民意的基础上，为公众提供与其公共利益相关的公共服务的政府组织。^[54]二是从政府职能演变的角度来看，政府的法定职能并非一成不变，而是随着社会和经济的发展而不断发展的，服务型政府组织就是在政府职能由强制性控制转为公共服务传输、政府目标由引领经济增长转为供应公共产品^[55]的过程中衍生的一种新型现代政府组织。三是从社会与政府的关系来界定，由于政府和社会之间并非矛盾关系，而是正向促进关系，政府组织通过为公众提供公共服务，促进了社会的稳定和发展。因此，服务型政府组织是以公民本位为价值导向，由公民意志建立，并以为公民服务为宗旨，承担相应服务责任的政府组织类型。^[56]

对于服务型政府组织的内涵，上述三种界定都有其独特的理论视角，但同时也存在理论的耦合性。无论从何种角度进行界定，服务型政府组织都必须以公共利益与公共责任为基本导向。其要义包含如下三个方面:一是政府组织据以行政的权力是一种公共权力，这种公共权力的本源在于公民全体，它不仅应当恪守为公民服务并受公民监督之本分，亦当恪守“公民第一”“越权无效” 之法则；二是政府组织乃公共利益的代表和体现，满足公共需要、实现公共利益乃政府组织之合法性的构成要件；三是整合公共资源、提供公共产品、承担公共责任乃政府组织的核心旨趣。立基于此，政府组织建构之重点也由行政机构如何组织、政府组织如何实现对社会的有效管理等方面转移到政府如何以“服务”的角色采取诱导性和服务性的管理方式为社会综合发展提供全方位的优质服务上来。^[57]总而言之，服务型政府组织要求政府结构功能和运行方式的转变，强调政府为所有人服务，为一切对象服务。^[58]它与管理型政府的本质区别在于其推崇民本位而非官本位、社会本位而非政府本位、权利本位而非权力本位。在这种组织类型中，政府与社会不再是管理与被管理式的主客体对立关系，而是一种双方皆为主体的合作关系；行政管理的高效性作为政府组织追求的价值目标不再具有唯一性，服务转变为最高价值。

2.服务型政府组织的功能定位

政府组织的功能，即政府组织在管理社会公共事务的过程中所发挥的作用和功效，具体可表现为政治统治、经济调节、市场监管以及社会管理和公共服务等多个方面。尽管服务型政府组织是由统治型政府组织发展而来的，但政治功能仍然是其核心，因为国家职能的核心就是维护统治阶级的利益，政府组织作为国家职能的执行主体，必然会表现出鲜明的政治性。任何国家的政府组织都必须履行相应的行政职能，而政府的行政过程不是纯粹的机械的技术过程，它亦不能回避“政治和价值”问题。其要义包含如下三个方面:一是远离政治的行政并不存在。如果说所有的法律都承载着某种意义上的政治意图，那么作为执法者的行政就必然承载着实现这种法律化的政治意图的职能。二是公民生活即最高政治。在服务政府理念下，行政的政治职能由过去赤裸裸的“为政治统治服务”转变为“为公民生活服务”。三是行政的过程也是价值导向的过程。如果说公平公正的行政是引领整个社会迈向公平、公正之境界的主导性因素之一，那么以公民参与为基本方式的行政民主则构成了社会民主与政治民主发展之引擎。

3.服务型政府组织的价值取向

服务型政府组织的价值取向既体现了其作为一种新型政府组织形态的本质特征，又反映了在现代民主政治发展要求之下建设服务型政府的根本要求，主要包括如下三个方面:

其一，以公民为中心的人本价值。服务与人本联系紧密，两者都要求尊重人，尊重权利，主张政府和社会、官员和公众之间的平等，为人性的充分发展提供一切便利。正是具备此种平等意识，服务才真正成为了服务型政府组织的价值取向之一。^[59]服务型政府组织立基于公民本位、社会本位理念，以公民的需求为中心，以为公民服务为宗旨，以维护公共利益为根本目标。它打破了统治型政府组织形态中政府本位的理念以及管理型政府组织类型中公民主导性受限的僵局，将公众提升为社会治理的主体要素，由此实现了公民本位和权利本位的回归。

其二，以服务为根本的职能价值。现代政府组织首先应是职能科学合理的政府组织，这是现代政府组织的基本前提和基础。所谓职能科学合理，在不同社会背景和不同历史时期的具体含义不同，但只要与其社会基础相适应的，就是科学合理的。在服务型政府组织类型中，对政府服务职能的推崇和对公共利益的追求，就是服务型政府组织建设的最终目的和评判标准，它贯穿于政府结构调整及其职能运行的整个过程。^[60]因此，服务型政府组织的标志即在于“服务”核心地位的确立，它是政府的价值归属，意味着行政的本质不在于管理而在于服务。其要义有如下三个方面:(1)“服务”。此乃行政的基本方式。基于服务理念，行政目标取决于公民愿景与合法期待，政府职能由控制管理转变为传输服务，政府组织角色也因此由原来的控制者转变为组织者和服务者。(2)“能动”。此乃服务行政的内在要求。为履行其服务职能，政府组织须摆脱“管得越少的政府即是越好的政府”之观念，改变其社会生活消极被动之态度，能动积极地为公民提供“从摇篮到坟墓”的全方位服务。^[61](3)“效率”。服务也许会迟到，但不能总迟到。公民可以容忍偶尔迟到的服务，但不能容忍总是迟到的服务。基于“效率行政”之需要，政府有必要通过委托合同等方式将本来属于自己的公共事务转交给第三部门来实施，政府直接干预社会的职能范围也因此渐次收缩，其刚性控制手段之应用也随之减少，政府组织非强制性的行政指导、行政合同和行政调解的事务逐渐增多，由此便催生了“第三部门行政模型”。^[62]

其三，以参与为特征的民主价值。作为民主政治的核心之一，公民参与是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动^[63]，它是实现政府善治的必要条件，亦是实现民主价值和意义的必要途径，更是构建政府与公民及社会合作关系的重要载体。服务型政府组织中的参与，主要体现为如下两个方面:一是以公民为服务导向，扩大政府决策过程中的公民参与；二是以社会和服务对象的评价为主，扩大公民在政府公共服务中的影响比重。服务型政府组织对公民参与的追求，体现了政府与社会之间良好的互动与合作关系^[64]，由此形成了由传统的政府本位的单向治理走向政府与社会公众基于平等观念之上的信任合作、互动共治的合作治理。

上述三种政府组织形态的转变，是统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程。^[65]三种政府组织类型的存在都并非独立和排他的，即并非以统治型政府为特色的农业社会就不存在政府的管理及服务，也并非服务型政府为主的后工业社会时期就绝对排斥政府的统治和管理。事实上，这三种类型的政府组织型态是共存的，每个历史时期由于政府职能的转变而以某一种类型的政府组织为主，寓其他政府组织型态的特点于其中，只是侧重点有所不同而已。