抗诉权与行政权的关系及现代社会的法治要求

（一）行政权的界定及内涵

行政权英文为executive power，而非administrative power，尽管中文将两者都译为“行政权”。其实，这两个单词在内容上是有区别的。Executive更接近于“执行”，而administrative更接近于“管理”。而行政权只能用executive power，因为它不是指具体的管理活动，而是指抽象意义上的执行法律。自孟德斯鸠分权学说被奉为制宪和政治运作的圭臬，关于行政权的界定似乎一锤定音。然而，任何学说都是在特定时代背景下提出的，国家作为“守夜人”时代的行政权概念，随着行政职能扩张和行政权多元化倾向，越来越难以适应现实的情况。正如有学者说到，行政权本身“是个动态的概念，其具体内容因社会的发展和时代的变迁而有所不同”^[4]。因此，很难从实质意义上对行政权作出积极定义，或许采取消极态度才能最大限度地包容行政权。消极地说，行政权是除其他国家机关行使的职务权限外的国家统治权。在我国，它是指除各级人民代表大会及其常委会、各级人民法院、各级人民检察院、各级军事指挥机关行使的职务权限外的国家统治权。我国宪法和法律虽然对具体的行政职权有列举性的规定，但并没有对行政权下明确的定义，可以说我国立法在一定程度上是按照消极说来理解行政权的概念。然而，消极地定义行政权就很难对行政权有一个清楚的了解。

从目前的研究现状来看，有学者从行政权的性质、内容和地位出发，认为“行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力”^[5]，“行政权是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力，是国家政权的一个组成部分”^[6]；有学者从管理角度认识行政权，认为行政权就是管理国家行政事务的权力；有学者从形式意义着手，以实质意义为补充，以法定范围为基础将行政权界定为“行政机关职务范围内的法定权力和非行政机关行使管理国家和社会公共事务的法定权力”^[7]。还有学者在列举分析有关行政权定义后，提出行政权内涵确定的五大标准：即行政权研究不能脱离国家政权；行政权研究不能脱离权力分立原则；行政权研究不能脱离法律规定；行政权内涵研究必须要和行政行为联系起来考察；行政权概念的探讨必须要与对行政权的监控联系起来，最后得出行政权是国家行政机关依法享有的为维护和巩固政权而进行行政行为的权力的结论。^[8]综观上述观点，可以发现对行政权的理解至少包含以下几点：第一，行政权是法定的，它来源于宪法和法律；第二，行政权是行政主体依法享有的权力；第三，行政权与立法权、司法权一起构成国家权力总体系；第四，行政权的内容极其广泛并不单一。因此，可以说，行政权是行政主体依法享有的执行法律、管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分。^[9]

就本质来说，权力都具有天然的扩张性，但行政权的扩张趋势却是立法权、司法权所无法比拟的。其具体表现为：一是行政权管辖的事务愈加宽泛。从行政权产生伊始单纯的维护社会秩序和安全到19世纪末20世纪初对经济的干预，继而又在20世纪中叶开始介入环境保护、社会保障等领域，行政权的触角几乎遍及了公共事务的各个角落，“公民‘从摇篮到坟墓’的一切活动都可能会与行政权发生关系”^[10]。二是行政权日益渗透到立法领域和司法领域。如立法本来只能由代议机关制定，然而，现代社会中行政机关的立法权能越来越大，从行政法规范的总量看，行政机关制定的行政规范实际上多于立法机关制定的规范。而且《中华人民共和国立法法》给行政机关制定法律规范的地位进行了确认。此外，在现代国家中，行政机关在很大程度上承担着解决纠纷的职能，或者说行使着排解纠纷的权力。对于一些民事纠纷行政主体有权作出裁决，而行政纠纷的一大部分都由行政机关通过行政程序解决的。(www.xing528.com)

（二）抗诉权与行政权的关系

正是行政权的这种强大扩张性，行政权应当受到监督和制约是当代法治社会的一个基本要求。其中，检察机关的法律监督正是重要一环。根据我国法律规定，检察机关对行政机关的监督，主要集中在两个方面：一个是根据《行政诉讼法》第64条规定，检察机关对人民法院就行政诉讼案件的生效判决、裁定有权提出抗诉；二是根据《刑法》等相关法律的规定，检察院对国家工作人员贪污、渎职、侵犯公民人身权利等案件的直接侦查起诉的权力。前者检察院对行政机关行使法律监督职能是以已经生效的判决裁定为载体的，而后者立足于对行政机关工作人员行使职权行为的监督。

抗诉权与行政权的关系集中体现在检察机关对人民法院作出的生效行政判决、裁定提出抗诉。这是检察权对行政权实施法律监督的基本形式之一，其主要具有以下特点：第一，事后性。行政诉讼案件的判决、裁定生效之后，检察机关若认为违反法律规定或者违反程序，可以向人民法院提起抗诉。在行政判决、裁定生效之后才可提出抗诉，可见在行政机关的行政行为做出之前或其过程中检察机关是无权介入的。第二，间接性。检察机关对行政机关法律监督的间接性特点和事后性是紧密联系在一起的，检察机关无权直接对行政机关的行政行为直接进行监督，这一监督是融于行政诉讼的判决和裁定之中的。第三，非终局性。虽然检察机关认为行政诉讼的判决或裁定违反法律规定或程序要求，但是检察机关无权直接对该判决或裁定作出最终结论，只能向人民法院提起抗诉，是否违反法律规定或程序的最终结论只能由人民法院作出。因此，抗诉权对行政权实际上是一种间接监督关系。