我国抗诉制度的历史沿革：抗诉权研究

中国社会的发展和演变历程与外国有着很大的差异，通过研究我国抗诉制度的产生和发展规律，分析其所承担的使命与职责，全面正确评价中国抗诉权，成为建设中国特色社会主义法治道路上必须要探讨的一个基本的认识前提和重大理论问题。

（一）萌芽：古代御史制度

我国古代司法、行政不分，诸法合体，不实行审检分立，根本不存在现代意义上的检察机关，当然更不可能有现代意义的抗议制度。但古代的御史监察制度和现代的检察制度具有某些形式上和职权上的相似之处，也具有某些“抗议”再审、审判监督的性质，如明朝法律规定：“凡监察御史，按察使辩明冤枉，须要开具所冤事迹，实封奏闻，委官追问得实，被诬之人，依律改正……”清朝也有类似制度。清朝外省对案件的申诉，如总督、巡抚不准而又审断不当，当事人可径赴都察院鸣冤，京都案件则向五城御史或向都察院申告，由都察院奏报皇帝，由皇帝决断或命重审。因此，研究我国抗诉的历史发展，需要首先了解我国古代的御史制度。

御史一职早在商、周时期已经出现。《周礼》记载，御史的职务是“掌赞书而授法令”，也就是属于负责起草文书和记事的秘书性质的工作，不负纠察官吏的责任。到了战国时期，新兴的封建诸国在各自的领域内建立起中央集权政权，扩大了御史的职权，即除负责掌管外国的使臣的“献书”和充当国王左右的记录等秘书工作外，已开始兼管监察。秦始皇统一中国后，为了加强中央集权，设丞相、太尉和御史大夫掌管中央政府。其中，御史大夫作为丞相的副手，监理国家监察工作。在御史大夫之下，设有御史中丞和侍御史，担负察举非法等纠察和司法之责。汉承秦制，仍以御史大夫位列三公，在朝廷中执掌监察事务。到了汉武帝时，为了强化中央集权，防止地方割据，除京师附近七郡外，将全国划分为十三部，作为监察区，各派刺史一人为固定监察官，行使监察权；在京师附近地区，则设置司隶校尉执掌监察。西汉末年，御史大夫改为大司空，负责管理土木营造，其监察权移交御史中丞掌管；并建立了御史台，由御史中丞任长官，形成了专门的监察机关，但在体制上隶属于九卿之一的少府统辖，还不是直属于皇帝。魏晋之后，御史台不再隶属于少府，而成为皇帝直属的独立的监察机关。同时，御史的权力也得到了扩张，“自皇太子之后，无所不纠”。^[24]唐朝时，御史监察制度更趋加强和完善。御史台设御史大夫为长官，御史中丞为次官，下设台院、殿院和察院三院。台院，是御史台的基本组成部分，设侍御史若干人，主管纠弹朝廷百官，推鞠狱讼；殿院，设殿中侍御史若干人，负责纠察朝仪和管理廷殿供奉仪式；察院，设监察御史若干人，执掌监察州县地方官吏。当时，将全国分为十道（后增至十五道），作为监察区，各设监察御史一人，行使监察权。宋朝除袭用唐制外，御史台的司法职能扩大，官吏违法失职往往先由御史台进行侦讯。同时，御史还可以兼领谏议的职务，地位进一步提高。元朝的御史台与中书省、枢密院相并列，地位十分重要；并且，还在江南和陕西设立了行御史台，作为中央御史台的派出机构，领导肃政廉访史巡察各道，对地方官吏进行监督。明朝的监察机关进一步得到加强。明太祖朱元璋于洪武十五年撤销了御史台，设置都察院为监察机构。在都察院内，设左右都御史为长官，下属左、右副都御史。都察院“主纠察内外百司之官”，并握有对重大案件的司法权。此外，还设置了十三道监察御史，分别对各地方行使监察权。清朝的御史监察制度基本上沿袭明制，但在雍正元年，将明朝时所设置的另一独立的监察机构六科给事中并入都察院，使都察院具有了规谏之权。这种以六科给事中“稽查六部百官之事”，以十五道监察御史“纠察内外百官之官邪”的制度，史称“科道制度”，使都察院成为国家最高的监察、弹劾和建议机关。

御史监察机构作为“天子耳目，风纪之司”，权力很大，其主要包括以下职权：（1）“肃正纪纲，纠弹百官”，即对封建官吏是否尽忠于皇帝和有无违法失礼，实施监督。一旦发现有违反封建纲纪和纪律，不忠顺于皇帝的情形，便直接奏报皇帝，进行弹劾，以维护和加强封建专制主义的集权统治。（2）对大臣及百官的任免，向皇帝提出意见和建议；对国家机关的政务活动和礼仪活动等实行监督。（3）“掌律令，审重狱，查冤枉”，即参与刑事案件的侦讯、审理和评议，并巡视州县的诉讼，实行审判监督，以维护封建法律、法令的统一实施。^[25]因此，御史制度实行审判监督的职权，具有现代“抗诉”的某些特征。

（二）雏形：清末、民国时期

清朝末年，中国沦为半封建半殖民地社会，国家领土完整和主权遭受严重破坏，孙中山领导的资产阶级革命运动风起云涌，清王朝的统治摇摇欲坠。在此形势下，一方面，清朝统治者加紧对革命的武力镇压；另一方面，则为缓和阶级矛盾而被迫实行君主立宪。清政府进行君主立宪的重要内容之一，就是修订法律、改革官制和司法制度。光绪三十二年（1906），清政府仿照资本主义国家“三权分力”原则，建立了行政、立法、司法的体制，将刑部改为法部，专掌司法行政；将大理寺改为大理院，作为全国最高审判机关，实行四级三审制，废除了一直沿用的三法司制度；同时建立了检察制度。同年颁布的《大理院审判编制法》第12条规定：“凡大理院以下审判厅、局，均须设有检察官，其检察局附属该衙署之内。检察官于刑事有提起公诉之责；检察官可请求用正当之法律；检察官监视判决后正当施行。”这是中国法制史上审判权与检察权的第一次分立，至此我国才有了现代意义上的检察制度。按照1909年颁布的《法院编制法》，全国法院共设四级，即大理院、高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅；与此相对应，检察机关分四级，即总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅，均附设于同级审判机关内。^[26]

1907年颁布的《各级审判厅试办章程》对清末检察机关的职权规定了如下几个方面：（1）刑事提起公诉；（2）收受诉状，请求预审及公判；（3）指挥司法警察官逮捕犯罪者；（4）调查事实，搜集证据；（5）民事保护公益，陈述意见；（6）监督审判并纠正其违误。如章程第110条规定：“预审或公判时，均须检察官莅庭监督，并得纠正公判之误。”第112条规定：“检察官得随时调阅审判厅一切审判案卷”，以便实行监督。（7）监视判决之执行。（8）审核审判统计表。其中，第六项职权“监督审判并纠正其违误”，应该说就是现代意义的抗诉。但在这里需要指出的是，清末改制后的司法制度基本上只是个“法典”形态，还没有来得及真正推广实行，便随着辛亥革命的到来而告废除。

民国初年，完全沿用清末的法律制度，检察机关参照《法院编制法》，在各级审判厅的辖区内各设置一个同级检察厅，在中央设置总检察厅。1915年，北洋政府对《法院编制法》作了修正，废除了设置于各县的初级审判厅和初级检察厅，改为三级三审制，并将总检察厅丞改为检察长。1927年，南京国民政府公布了《最高法院组织暂行条例》，将各级审判机关改称法院，并取消了各级检察厅的设置，而规定在最高法院设置首席检察官一员，检察官五员，处理有关检察实务；各级法院也设置检察官，执行检察实务。1929年《最高法院组织法》修正公布，又改为于最高法院配置检察署，设检察长1人，检察官7至9人，处理关于检察之一切实务。1932年国民政府通过的《法院组织法》，第26条又进一步作出规定：“最高法院设检察署，置检察官若干人，以一人为检察长；其他法院及分院各置检察官若干人，以一人为首席检察官，其检察官名额仅有一人时，不置首席检察官。”由此可以看出国民政府实行的是“审检合署”体制。关于国民党时期检察机关的职权，《法院组织法》第28条作出了具体规定，即实行侦查；提起公诉；实行公诉；协助自诉；担当自诉；指挥刑事裁判之执行；其他法令所定职务之执行。另外检察官在行使诉讼中，还享有上诉权以及对非最高法院裁定的抗告权，最高法院检察署检察长还拥有非常上诉权（非常上诉，作为非常救济程序的一种，是指最高法院检察署检察总长对于法院的确定判决，认为违背法令，向最高法院请求撤销或变更的诉讼程序）。这种检察官的上诉权、抗告权以及最高法院检察署的非常上诉权，实际上就相当于现在检察院的抗诉权。(www.xing528.com)

（三）演变：新民主主义革命时期

我国新民主主义革命时期，在人民民主政权诉讼制度的基础上，抗诉制度开始建立，处于萌芽阶段。抗诉当时称为抗议，最早的提法见于1932年6月9日颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》和1934年4月8日公布的《中华苏维埃共和国司法程序》这两个法律文件。前文第33条规定：“省、县裁判部均设检察员。”后文规定：“苏维埃法庭，为两级审判制，任何案件经过两审之后，不能再上诉，但是检察员认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次。”在抗日战争时期除中央苏区外，在地方革命根据地的审判机关中也设置有检察机构。而且不少革命根据地颁布的诉讼法规中都有关于抗诉制度的规定。如在晋冀鲁豫边区，其《高等法院组织条例》规定：“检察长如果对高等法院的判决有不同意见，有权向边区政府提出控告，边区政府接受其控告后，可交高等法院特别法庭复审。”这一规定，赋予了检察机关审判监督权。解放战争时期，1946年10月，《东北各级司法机关暂行组织条例》规定，各级法院设检察员1至5人，检察员实施侦查，提起诉讼，实行上诉，协助自诉，指挥刑事裁判之执行。这里的“实行上诉”即抗诉。1947年6月《关东各级司法机关暂行组织条例草案》第27条规定：“关东所有各机关社团，无论公务人员或一般公民，对于法律是否遵守之最高检察权，均由检察官行使之。”从而赋予了检察机关除了抗诉以外更广泛的法律监督职能。

（四）发展：社会主义新中国

随着中华人民共和国的成立，我国抗诉制度经历了一个由简到繁，逐步发展完善的过程。1949年12月，中央人民政府主席批准的《中华人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：……（二）对各级司法机关之违法判决提起抗议……”1951年9月3日中央人民政府通过的《中华人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条以及《各级地方人民检察署组织通则》第2条在人民检察署的职权中均规定：“对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉。”同时通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第38条也规定：“人民检察署对于人民法院的确定判决，认为确有重大错误者，得提起抗诉，请予依法再审。”1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：“地方各级人民检察院，依照本法第二章规定的程序行使下列职权：……（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督……”另外，其第16条以及《中华人民共和国人民法院组织法》第12条均规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗议。1954年两部组织法弥补了1951年人民检察院、人民法院暂行组织条例和通则的不足，主要表现在：（1）明确了人民检察院“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”；（2）把人民检察院对错误裁判的抗议分为上诉程序的抗议和再审程序的抗议；（3）取消了地方各级人民检察院对本级法院生效裁判享有的再审抗议权；（4）统一和规范了人民检察院抗诉及人民法院提起再审的理由，即“发现确有错误”。以前的立法规定，检察署“对人民法院违法或不当裁判提起抗议”，最高人民法院“发现确定判决有重大错误时，得依再审程序处理”，两种规定不太一致。两部组织法对抗议的规定，初步形成了抗诉的法律制度。

1979年7月1日新中国第一部刑事诉讼法在第二审程序（第130条）和再审程序（第149条）中专门规定了抗诉；同时在1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国人民法院组织法》也对之作了相应的补充。上述规定除保留了1954年检察院组织法和法院组织法的原有规定外，又有以下几点新的发展（1）将原来组织法中人民检察院的“抗议”改为“抗诉”，并在1983年《检察院组织法》第18条第2款规定：“按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派人出席法庭。”（2）1983年《人民检察院组织法》第1条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，”明确了抗诉制度的法律监督性质。（3）对检察院按照审判监督程序抗诉引起再审的程序作了具体规定，即“人民法院按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭进行。如果原来是第一审案件，应当按照第一审程序进行审判，所作的判决、裁定、可以上诉、抗诉；如果原来是第二审的案件，应当依照第二审程序进行审判，所作的判决、裁定，是终审的判决、裁定”。（4）1979年《刑事诉讼法》第148条规定，当事人、被害人及其家属或其他公民，对人民法院生效裁判不服，可以向人民检察院或者人民法院提出申诉。这使人民检察院按照审判监督程序提出诉讼增加了一个重要渠道。

1996年3月修订，1997年1月1日起施行的刑事诉讼法，进一步完善了我国的抗诉制度，主要表现在以下几个方面：（1）赋予被害人及其法定代理人上诉程序的请求抗诉权。《刑事诉讼法》第182条规定：“被害人及其法定代理人不服各级人民法院第一审的判决的，自收到判决书后5日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。人民检察院自收到被害人及其法定代理人的请求后5日以内，应当作出是否抗诉的决定并且答复请求人。”（2）明确规定了抗诉案件应当开庭审理。《刑事诉讼法》第187条规定：“对人民检察院抗诉的案件，第二审人民法院应当开庭审理。”并且规定：“第二审人民法院开庭审理抗诉案件，可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。”（3）对审判监督程序抗诉案件的审理期限作了明确规定。《刑事诉讼法》第207条规定：“人民法院按照审判监督程序重新审判的条件，应当在作出提审、再审决定之日起3个月以内审结，需要延长期限的，不得超过6个月。接受抗诉的人民法院按照审判监督程序审判抗诉的案件，审理期限适用前款规定；对需要指令下级人民法院再审的，应当自接受抗诉之日起1个月以内作出决定，下级人民法院审理案件的期限适用前款规定。”抗诉程序的完善，为确保公正审判，维护法律正确统一实施起到了很好的作用。2012年修订的《刑事诉讼法》对检察机关的抗诉规定变化不大，随之出台的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第591条增加了人民检察院对生效裁判提出抗诉的条件，如“据以定罪量刑的证据依法应当予以排除的”。

在我国的民事诉讼法律以及行政诉讼法律中也有关于抗诉的规定。1957年最高人民法院的《民事案件审判程序（草稿）》第55条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院第一审判决和裁定认为有错误的时候，有权按照上诉程序提出抗议。如果在上诉期间届满后提出抗议，应当按照审判监督程序进行。”这里规定的民事抗诉既包括按上诉程序提出的抗诉，又包括按照审判监督程序提出的诉讼。很遗憾的是在1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》仅在第12条中规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”除此之外再没有有关抗诉的规定。1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》对抗诉作了详细的规定。第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第185条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生了法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判定、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”另外，关于人民检察院抗诉的审理程序，第184条也作了明确规定：“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判定、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。”2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常委会第三十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，其中对抗诉条件等作了较大修改，其主要体现在：（1）统一了人民检察院抗诉的条件和人民法院决定再审的条件。1991年《民事诉讼法》规定，“人民法院应当再审的情形比人民检察院应当提出抗诉的情形多一项，即有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，2007年《民事诉讼法》改变了此差别化的做法，使两者实现统一。（2）细化了人民检察院提出抗诉的事由。2007年《民事诉讼法》将抗诉事由由原来的4项细化为15项，其中，有关证据方面的增加了4项，即：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行搜集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的。有关当事人诉讼参与权和辩论权的增加了3项，即无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；未经传票传唤，缺席判决的；违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的。有关审判主体资格的增加了l项，即“审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的”。有关程序方面的增加了3项，即违反法律规定，管辖错误的；原判决、裁定遗漏或超出诉讼请求的；据以作出原判决、裁定的法律文书撤销或变更。此外，对原有事由第1项的表述修正为“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”，保留了原有事由的2、3、4项。（3）补充规定了抗诉案件进入再审的期限。2007年《民事诉讼法》增加规定，“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审的裁定”，这就弥补了抗诉案件进入再审期限的空白。（4）初步明确了抗诉案件的审级。2007年《民事诉讼法》对人民法院接受抗诉案件的审理规定修改为，“有本法第179条第1款第1项至第5项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审”。2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，其中对抗诉制度作了一定的修正和完善（以后章节中予以详述）。

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》也有关于抗诉条件等作了一定的修正和完善的规定，其第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”