财务管理简介及财务计划和预算编制

学习目标

(1) 了解财务管理的含义。

(2) 了解财务管理的周期。

(3) 了解财务管理的周期与项目周期的联系。

(4) 了解财务管理工作与项目管理间的关系。

财务管理简介

一、财务管理的含义

关于财务管理的含义，中国注册会计师协会在其编制的教材中说，财务管理是有关资金的筹集、投放和分配的管理工作。财务管理的对象是现金（或者资金）的循环和周转，主要内容是筹资、投资和股利分配，主要职能是决策、计划和控制。

现金循环的过程如图4-1所示。

筹资是指筹集资金，企业发行股票、发行债券、取得借款、赊购、租赁等都属于筹资。

投资是指以收回现金并取得收益为目的而发生的现金流出，例如，购买政府公债、购买企事业股票和债券、购置设备、兴建工厂、开办商店、增加一种新产品等，企业都需要发生货币性流出，并期望取得更多的现金流入。

股利分配是指在公司赚得的利润中，有多少作为股利发放给股东，有多少留在公司作为再投资。

财务决策是指有关资金筹集和使用的决策。

财务计划是指预先决定做什么、何时做、怎样做和谁去做。广义的财务计划工作包括很多方面，通常有确定财务目标、制定财务战略和财务政策、规定财务工作程序，以及针对某一具体问题制定财务规定和编制财务预算。狭义的财务计划工作，是指针对特定期间的财务规划和财务预算。

财务控制和财务计划有密切联系。计划是控制的重要依据，控制是执行计划的手段。它们组成了企业财务管理循环（见图4-2）。

综上，财务管理（或财务管制）是指一个组织为确保其所发生的费用与产生的收益相当而采取的一系列管理行动。财务管理从会计人员那里得到财务信息并利用预算控制和标准成本技术（即分析两者之间的差异）开展工作。

二、财务管理周期与项目管理周期

财务管理周期包括编制预算、执行预算、会计核算、财务分析、预算调整和审计。项目管理周期则包括计划编制、实施计划、记录工作成果、报告工作成绩、项目进展分析、工作计划调整和项目评估。这两个周期是紧密联系的。编制预算是财务管理周期中的一个重要环节。它反映了所计划的项目活动与可利用资源之间的关系。一个有效的预算编制工作，必须与会计核算紧密结合。如果两者不能很好地结合，管理人员将无法调整项目活动，使其与有限的资源相匹配，计划实施过程中的问题也无法及时发现，从而造成大量的资源浪费。同样，如果会计核算不能与活动支出相联系，那么，它所提供的财务信息将无法反映活动支出的计划完成情况，它对项目管理的作用也就非常有限。

财务管理和项目管理的流程及两者之间的对应关系如图4-3所示。

利用财务报告，分析项目进展、资金使用与项目计划、预算的差异，并分析造成差异的原因，及时调整工作计划进度和经费预算是监督项目实施的有效工具。项目评估是对项目设计目标的取得、项目实施和管理方法是否有效的客观评价，在对应的财务管理行为中，体现为内部审计活动和外部审计活动。项目财务管理体系如表4-1所示。

由此可见，一个项目的财务管理体系应该能够反映出这个项目的特点。一个好的财务管理人员应该很好地了解他的工作所要反映的项目内容。

三、财务管理工作

财务管理应循序渐进地做好以下工作。

(1) 设置会计机构或会计主体：财务室（部、组）。

(2) 人员配备：应有会计从业资历。

(3) 建立会计管理制度及岗位职责。

(4) 建立会计控制制度。

(5) 组织会计核算、进行会计基础工作规范。

(6) 编制财务计划、进行财务控制。

(7) 披露财务核算结果，进行财务分析、评估控制。

阅读材料

项目周期

沃伦·Ｃ.鲍姆

世界银行的业务主要是根据它的协定条款而致力于项目贷款。协定条款要求，除特殊情况以外，世界银行一般只能给具体的建设和开发项目贷款。本阅读材料叙述并讨论项目周期的各个阶段，并把世界银行的项目工作与其从事开发工作方法的演变联系起来。1970年6月，鲍姆先生在《金融与发展》杂志上发表了一篇关于项目周期的论文。本阅读材料系根据当时情况改写该文而成。原载《金融与发展》1978年12月号。

如果要用几个字来回答“世界银行是干什么的”这个问题，那么，答案就是它向开发项目提供贷款。世界银行的主要业务就是为仔细挑选准备、切实评估、严密监督、系统评价的具体项目提供贷款。世界银行于1946年开业(1961年以前只有国际复兴开发世行)，它和1961年成立的软贷款附属机构国际开发协会，总共发放了大约2 350笔开发贷款及信贷，总额超过580亿美元，其中90％以上是贷给学校、农作物生产计划、水坝、道路和化肥厂等具体项目的。

集中于项目贷款这种做法，目的是保证世界银行的资金用于可靠的、生产性的项目，能对借款国家的经济发展并增加其偿还贷款能力有所贡献。世界银行既是一个开发机构，也是个金融机构。它所贷款的每个项目必须满足这个机构所具有的这两个特点。

近年来，贷款项目的数目和金额都有显著增加。20世纪50年代初期，世界银行每年贷款不超过20笔，大多数是在欧洲和拉丁美洲，总额大约为4亿美元。1967年财政年度贷款67笔，涉及的地区更为广泛，总额达11亿美元。在1978年6月终止的财政年度里，世界银行批准了对74个国家的贷款236笔，总金额达84亿美元。

在项目性质上，变化也不小。世界银行的贷款在借款国家、开发策略、贷款部门和项目设计等方面都越来越以开发为目的。

就贷款国家来说，贷款越来越多地以亚洲、非洲和拉丁美洲的贫穷国家和欠发达国家为对象。

就开发策略而言，所谓的“慢慢滴入”的理论，即假定经济增长的好处最终将为贫苦大众所享有的理论，已经由一个更加兼顾的办法所代替，这就是把加速增长和通过提高城乡穷苦大众的生产力和生活水平的各种规划与直接向贫穷进攻结合起来。

就部门而言，重点已由基础设施(道路、铁路、电力)和工业转向以经济增长、提供基本服务和更好的收入分配为目标的更加全面的规划。基础设施虽然仍然很重要，但是对于农业、农村发展、城市工地和服务、供水和卫生、教育、人口和营养方面的贷款也已开始发展。

就项目设计而言，不论是在新的部门还是在传统的部门，对收入分配与就业、对环境的影响、地方资源和机构的开发与发展、本地人员的培训以及克服社会与文化的限制因素等方面都受到了更多重视。

世界银行贷款向以开发为目标的这种演变，是质的演变，可以通过对比20世纪50年代的“典型”贷款和20世纪70年代中期的“典型”贷款来加以说明。20世纪50年代的贷款大多数是贷给中等收入的发展中国家，用以建立电站，从某种意义上来说，它是一种“飞地式”的项目。它由外国顾问设计和监督，由外国承包商和供应厂商来执行并由移居该国的外国人帮助管理。项目在技术上及财务上的可行性会得到分析，对项目的组织与管理也会进行研究，但是，对项目在能源部门内应占的地位、电力如何分配、电的收费标准与结构对电力消费会产生什么影响等问题，则很少考虑。

20世纪70年代的贷款则可能是用于低收入发展中国家的农村发展。它提供一整套商品和服务(技术推广、信贷、销售、储藏、基础设施和调查研究)以提高当地农民的生产力和生活水平。现有的地方机构将得到加强或建立新的机构；由于有广泛的培训计划，可以尽可能多地使用当地人员；由于强调费用低的设计或合适的技术，因而当地的承包商或资源供应者可以有较多的机会；建立内部监督和评价制度将有助于调整进行中的项目，并为未来的项目提供经验教训。另外，由于注重从受益人那里收回成本，所以，项目可以反复进行。

尽管有以上的发展和变化，世界银行所经营的项目为数仍然很少，但每一项目的规模却很大。每项贷款的金额现在平均为3 500万美元，而一个项目投资有时可高达1.1亿美元。由世界银行提供资金的项目可产生重要的示范影响，可以鼓励其他投资者用他们的钱来补充世界银行的贷款。因此，这些项目在开发作用方面，在经济、技术和财务的可靠性方面，应当是高质量的。项目各不相同，各有背景，因此，贷款必须根据情况而定。另一方面，每个项目都必须经历一个周期，这个周期对所有项目而言是共同的，只是略有差异。本文就要讨论项目周期的各个阶段，即确定项目、准备、评估、谈判并向执行董事会提出报告，执行并监督以及评价世界银行在每个阶段所起的作用。每个阶段导向下一阶段，而最后一阶段又产生对新项目的探讨和想法，因而又导致对新项目的确定，使周期本身不断更新。

世界银行在项目周期中所起的作用，主要由项目工作人员来体现。这些项目工作人员来自大约100个国家，总数大约为1 100人。项目工作人员人数约占世界银行雇用的业务人员人数的3/4，约占全体专业人员的一半,有大量经济学家、财政分析专家和各种各样的工程师，也有种类繁多的其他人才：农学家、热带农业或地下水专家、农业信贷专家、畜牧专家、人口统计学家、建筑师、城乡社会学家、保健专家、研究环境污染问题的专家、教育专家、能源专家和实际计划工作人员等。一般来说，技术专家是在他们从事的行业内取得广泛的经验后才来世界银行工作的。这些经验有些是在发展中国家取得的。有些时候，他们还具有领导经验。世界银行期望项目工作人员对开发问题有广泛的了解，并有能力熟练地作出正确的独立判断。大概可以这样说，世界银行的专业人员人数众多，且来自不同的国家并拥有各种各样的专业，因而他们是十分优秀的。

1. 确定项目

周期的每一个阶段就是确定那些需要优先考虑，适合世界银行提供资金，而世界银行、政府和借款人有兴趣考虑的项目。过去世界银行按此确定项目，主要是对政府及借款人提出的建议作出回答。这些年来，世界银行鼓励并帮助一些国家发展他们自己的计划能力，并且也加强了它自己的形成项目方法的能力。世界银行进行的经济分析和部门分析，使人们了解有关国家的发展潜力，并为评价国家和部门的政策和存在的问题奠定基础。这些经济的和部门的分析还为世界银行或国际开发协会对贷款国家的“偿债信誉”加以评定。这种分析为世界银行与有关国家之间，就制定恰当的策略，开发整个经济和它的重要部门的问题，包括政策性的改变和机构性的改变，提供了继续对话的基础。这样，就可能确定一些符合条件并能支持前后一贯的发展策略、适合部门目标、而且政府和世界银行均认为适合的项目。这些项目还必须经受可行性的初步试验——所花的费用应与预期的好处相称，这一点可以从技术上和机构上找到解决办法。

要确定一项适合这些要求的项目并不容易，也许还缺乏能够赖以作来正确判断的知识。政府和其他贷款机构也许并不同意世界银行持有的那种关于开发目标或部门优先顺序的观点。要对项目范围作出选择也许还有困难(应当从小规模试验的阶段开始，还是从规模较大、但是比较冒风险的投资开始)，为了达到项目的目标，分歧会很快在是否需要改变政策或改变机构的问题上表面化。把这些问题解决了，便进入了准备阶段。

实际上，在这种情况下项目是怎样确定的呢？由于涉及世界银行和政府双方，因此，这个过程很复杂，而这种复杂性又与不同政府处理经济计划和产生项目的不同能力结合在一起。世界银行对某个国家的经济分析会受该国所提供的作为基础的资料的广泛性和质量的影响，也会受世界银行本身经济工作的影响。部门分析可由国家自己来做，或由世界银行来做，或者通过世界银行与联合国的专门机构的一项合作规划，或者通过由联合国开发计划署(UNDP)的双边援助计划，或者世界银行以前的贷款中为进行研究而专门规定的、有时称之为“背在背上的(piggybacking)”条款提供资金而进行的研究来做。

最后，有些项目是由私人发起者提出来的，例如，目的在于开发新资源的采矿和石油企业。这些项目，在按照世界银行的观点、被视为“确定”以前，必须满足上述标准。

一俟项目确定之后，这些项目就被列入对每个国家多年度的贷款规划，这一规划就成为世界银行在这个国家今后工作的基础。这些国家规划用于世界银行为编制业务计划和预算，也是为了保证获得必需的资源，使每个项目都能通过其周期的各个连续阶段而向前进行。(www.xing528.com)

2. 准备

一俟项目编入贷款规划，它就进入了项目管道。世界银行和借款人之间紧密合作的时期——一般为一两年——也就开始了。每个项目都要准备一份项目概要说明，说明它的目的，确定主要问题，并为今后的进程制定时间表。因为准备阶段取决于项目的性质、借款人的经验和能力、现在所掌握的知识(对部门或借款人来说，这是第一次贷款还是重复性贷款)、准备阶段的资金来源和可靠性，以及世界银行、政府和可能涉及的其他借款人之间的关系，因而很难将准备阶段一般化。

借款人负有准备的正式责任。世界银行一度不愿意对项目准备进行帮助，原因是根据世界银行的原则，这样的卷入可能会影响它评估的客观性。但是，经验证明，世界银行必须在保证及时且源源不断地有经过很好准备的项目上起积极的作用。这种作用有许多方面：使有能力、有资金可以自己准备项目的借款人了解世界银行的要求和标准；帮助其他借款人为准备工作寻找资金或提供技术上的帮助；弥补准备不完全或不充分的项目中存在的差距。在例外的情况下，世界银行自己也做准备工作。在东非和西非建立世界银行代表团，主要就是为了对该地区的政府在确定和准备扎实的项目方面的有限能力给予补充。

对项目准备给予资金和技术援助可以有多种方式。世界银行可以对技术援助或详细的工程准备提供特别贷款，从新建立的项目准备便利基金(projectpreparationfacility)中给予预支，在所商定的贷款中偿还借款人先期为进行准备工作而垫付的费用，或者将进行这项准备工作所需的资金包括在该部门另一项目的贷款之中。世界银行和粮农组织(FAO)、联合国教科文组织(UNESCO)、世界卫生组织(WHO)及联合国工业发展组织(UNIDO)之间的合作规划，与联合国开发计划署(UNDP)援助计划和双边援助计划一样，都是重要的支持来源。尽管借款人要偿还世界银行所提供的资金，但是大多数的其他援助是赠款，因此，对借款人来说特别具有吸引力。在提供这种帮助时，我们必须小心，不要在这个阶段把这个项目看做是“世行的项目”；还须注意到，政府和借款人均应深入参加到准备工作中去并为此而负责。这一点，对“新型”的项目来说，比对传统的基础设施项目关系更大。在传统的基础设施项目中有建设完善的实体，它们的目标和达到目标的方法均很清楚。对新型项目来说，这些条件经常并不存在，政府和借款人承担责任，不仅对准备阶段重要，而且对项目的顺利执行也很重要。

准备阶段必须包括为达到项目的目标所需要的技术、机构、经济和财政条件的全部范围。例如，一个重新安置居民的项目也许需要根据遥测的数据进行研究，以确定可耕的土地、交通通道以及计划定居地区的现有人口。土地测定后就要对土壤和水力资源进行更详细的调查，根据可能得到的资源以及研究掌握的知识，决定适宜的种植形式；选择有助于提高作物产量所必要的种植技术；对定居了的人们进行经济调查和社会调查以决定适当的土地使用、推广服务制度，以及销售制度、项目管理制度和其他机构性安排。政府关于投入费用和农产品价格的政策、费用回收的程度和方法，以及他们对受益人和政府的经济地位的影响，这些均须一一加以研究。

准备阶段的关键，就是把达到项目目标所需要的技术及机构方面可供选择的方案进行比较并加以确定。大多数发展中国家的特点是有丰富而低廉的劳动力，但缺少资本。因此，我们不是要寻求那种最先进的技术解决办法，而是要寻找最适合这个国家资源和它目前的发展阶段的解决办法。虽然世界银行已在为先进的电信准备和最现代化的集装箱港口设施提供资金，我们仍然在考虑这样的问题：种庄稼用牛是否比用拖拉机更经济；就城市贫民最低限度的居住条件而言，是否对贫民窟加以改进或提供场地和服务比传统的住房更加合适；或者就供水而言，公共储水管是否比各家各户连接水管更为适宜。因此，准备阶段需要有可行性的研究，以确定并准备各种可供选择的技术性及机构性的初步设计方案，并比较它们各自的成本和效益，然后，再对更有希望的方案进行更详细的调查，直到最后得到最满意的解决办法。

所有这些都要花费时间。世界银行有些时候因为承做贷款需时过长而受到批评。但是就有关的国家而言，每个项目都是一项具有长期经济生命的重大投资，为了取得最好的技术解决办法，为了建立适当的组织，为了预测和事先处理销售或其他问题等，即使花好几倍时间也是值得的。

3. 评估

当项目成形，研究接近完成，就准备对项目进行评估。评估也许是项目工作中最为人们所熟知的阶段，部分的原因是由于有世界银行的直接参与。它是项目周期中一个关键阶段，因为它是准备工作的顶点，要对项目的各个方面进行全面检查，并为项目执行和为在项目完成时对之进行评价奠定基础。

评估纯粹是世界银行的任务，它由世界银行的工作人员来做，有时也聘请顾问来做，他们经常需要在实地工作3~4周。如果准备工作做好了，评估就能相对顺利地进行。否则，也许随后还得派一个或几个工作组去该国完成这项工作。评估包括项目的四个重要方面——技术、机构、经济和财务。

1） 技术方面

世界银行必须保证使项目设计合理、工程适当，并且符合人们所接受的农学标准、教育标准和其他标准。估价组要对考虑中可供选择的技术方案、拟议中的解决办法以及预期的效果进行研究。

更具体地说，技术评估所关心的是设施的具体规划、布局和位置问题；使用的技术，包括设备或制作法的类型；所采用的技术标准对地方条件的适应性；提供服务所采用的方法；执行计划的现实性；达到预期产量的可能性等。对一项计划生育的项目，技术评估也许要关心母子保健站的数量、设计、地点以及产科医务是否适应其所服务人口的需要；对公路项目，要关心公路的宽度以及路面是否与预期的运输量相适应，并在最初的建设费和经常维护费两者间考虑怎样花钱才合算，在采用较高或较低的劳动集约建设方法之间进行权衡；对教育项目，则要关心所拟订的课程、教室、实验室、其他设施的数目和布局是否适合该国的教育需要。

技术评估的一个关键部分，就是对费用估计以及它们所赖以作为根据的工程或其他资料进行审查，以决定他们在可以接受的误差的范围内是否正确，在为执行期中所出现的物资方面的意外情况及预料的价格增长所留余地是否适当。技术评估还要审查已提出的采购安排，务必使这些安排符合世界银行的要求。工程、建筑或其他专业劳动的程序也要审查。此外，技术评估还要审查项目设施的运转和劳务的费用以及取得必要的原材料或其他投入物的可能性。项目对人和自然环境的潜在影响也要进行检查，务必使消极影响得以控制和尽量缩小。

2） 机构方面

在世界银行目前所用的术语中，“机构建设”也许已成为世界银行贷款的最重要的目的。这意味着，尽管资金的转移、调拨以及物质设施的建造本身很有价值，但从长远来看，终究不如建立一套健全而有生命力的当地“机构”更为重要。从最广泛的意义来解释，它不仅包括借款人本身（包括机构、管理、人事、政策和工作程序），而且还包括政府的一系列使机构得以运转工作的政策。

经验表明，对项目的机构方面重视不够就会在执行运转过程中发生问题。对机构进行评估必然要处理一系列问题，例如，负责项目的实体是否组织得很好，它的管理是否能承担所负任务，是否已经有效地使用了当地的能力，是否需要从该实体以外进行政策和制度性的改变以达到项目的目标。

对于传统的项目实体而言，这些问题都很重要，但是，对于那些负责准备并且执行目的在于造福城乡贫民的新型项目(在那里还没有现成的机构模式可以遵循的实体)，则这些问题更加重要而且更难回答。目前，我们的经验还没有任何现成的解决办法，可以搞出一套机构，能有效地和经济地为许多人(他们常常是在边远地区，政府也鞭长莫及)提供商品和服务，并能激励他们，改变他们的举止行为。

从项目的各个方面来说，机构建设也许是最难解决的。部分原因是因为它的成功在很大程度上取决于对文化环境的了解。世界银行已经认识到对机构性的安排有必要进行连续不断的再考察，要吸取新观点，并愿意采取能扩大运用到几个项目的长期方法。

3） 经济方面

对几个可供选择的项目设计方案进行成本效益分析，可借以选择那一个最能达到国家开发目标的方案。这种分析一般是在项目准备期间各连续阶段进行的，但是，评估则是在最后审查时进行。

经济评估要研究项目的部门背景。对这个部门的投资计划、部门各机构的优缺点以及政府的重要政策都要加以考察。在交通运输方面，每次评估都要考虑整个运输系统以及它对国家经济发展的贡献。对公路项目进行评估要研究它和与它竞争的其他交通方式（如铁路）的关系。整个部门的运输政策要接受检查，并对需要进行的改革提出建议，例如，对那些扰乱了交通分配的规章性做法提出建议。在教育、电力和电信中，世界银行所定的“项目”可能就涉及整个部门的投资规划。在农业方面，由于它更加多种多样，并且在发展中国家的经济活动中占很大的比重，所以更难为它制定一个全面的策略，但是，对部门性的问题，如土地使用制度、政府税收、价格和补贴政策以及公用服务事业等，均应予以注意。只要目前技术状况许可，就要对项目进行详细分析，分析它们所花费的成本和为国家带来的好处，核算的结果通常用经济回收率来表示。这种分析通常要求解决复杂困难的问题，例如，如何决定项目的物质效果，以及如何按照这个国家的发展目标，对这些物质效果进行估价。这些年来，世界银行与经济评估方法学方面的进展保持着密切联系。由于受贸易限制、税收或补贴等的影响，成本和效益的真正经济价值受到歪曲，不能在市场价格中反映出来，在这种情况下，就经常使用“影子”价格。这种用影子价格来进行调整的情况，在计算中涉及汇率及劳力成本时最为常用。对项目利益的分配以及它对财政的影响都要加以慎重研究，利用“社会”价格，使政府改善收入分配，增加公共积累的目标在成本效益分析中的分量，这一点目前还处于试验阶段。由于估计未来的费用和利益常会有较大的误差，因此，要对由于一些设想的主要情况变动而使回收利润率随之变化的敏感性进行分析，对出现较少但是重大的不稳定因素也要进行风险性分析或概率分析。最适宜的投资时间可以联系第一年的效益进行考察。当世界银行提供资金给中间机构(开发金融公司、农业信贷机构等)使之转贷给较小的企业，或者在部门性贷款的情况下，这些机构自己的评估方法也应当是令人满意而且是可以接受的。

项目费用和效益的一些因素，如污染控制、保健或教育、人才培训等，也许不能以数量加以衡量；其他项目，如电力和电信，也许有必要使用财政收入这类替代性的东西来衡量，但它不能完全表示出电力服务和电信服务所产生的对经济的贡献。在有些情况下，可能需要在两个具有同样好处的可供选择的解决办法间取舍，并选定费用最少的办法。在其他情况下，如教育，则可能要在效益不同、费用不同的几种供选择的办法间取舍，这就要取决于对质量的估计。

不管是质量估计，还是数量估计，经济分析总是要按项目对国家开发目标所作贡献的大小加以估算。这仍是选择项目、评估项目的一个根本标准。项目的分配效果受到了更多的关注，这一点反映了开发的目标更加广泛，但这并不意味着世界银行已经降低了它的评估标准。不论是“老”式的项目还是“新”式的项目，所有项目都必须具有令人满意的经济利益。我们相信这一标准既符合国家的最高利益，也符合世界银行的最高利益。

4） 财务方面

财务的评估有几个目的。一个目的就是保证有充分的资金以解决执行项目所发生的费用。世界银行一般并不提供项目的全部费用。一般来说，它只为外汇费用提供资金，而希望借款人或政府能够解决国内费用的部分或全部。此外，其他共同贷款者，如欧洲发展基金组织(EDF)、阿拉伯基金组织、地区发展世界银行、双边援助机构和数目日益增多的商业世界银行，它们参加了对项目的共同投资，规模和范围已日益扩大，这些共同投资在许多情况下是由世界银行评估并加以监督的。因此，评估的一个重要方面，就是保证有一个能获得资金、使项目按日程进行的资金提供计划。当资金应由政府提供，而该政府筹措国内收入又有困难的情况下，可以提出特殊安排，如提前拨给周转性基金，或者在税收中指明用途。

对于盈利的企业来说，财务评估总关心它在财务上是否有生存能力，即它是否能偿付所有的财务负债，包括对世界银行债务的还本付息，它是否有足够的流动资金，它是否能运用内部资产增殖资金，为它的资产挣来合理的利润，并为其未来的资本需要作出满意的贡献。企业的财务状况通过对资产负债表、收益表和资金流动情况的预测而受到仔细审查。凡是财务账目不健全的，可以用由贷款提供的技术援助资金，帮助建立一套新的会计制度。要做到财务完善，还可以采取别的保障办法，如规定债务与资产净值比或对再增加长期贷款加以限制。

财务检查经常强调有必要调整企业所提出的价格水平和结构。由世界银行提供资金的企业不论是否属于公有，它们一般要提供基本性的服务并且要受到公众的仔细检查。由于政府愿意把津贴这种对消费大众的服务作为一项政策，或者只不过作为一项方针，以求可以受到最小限度的抵制，因此它也许不愿批准为保证有效使用企业产品、完成其财务目标所必需的涨价办法。但是，适当的价格乃是世界银行给盈利企业贷款的绝对必要的条件。价格的调整问题对于评估及以后的执行均极为重要。

财务评估也关心从项目受益人回收投资和经营费用的问题。就灌溉项目而言，世界银行一般期望农民能经过一定时间，从他们增加的生产中支付所有的经营费用和至少大部分的资本费用。对各种情况来说，实际的回收都要考虑受益人的收入地位以及许多实际问题，例如，很难实行一种特殊的收费制度，或者采取对世界银行出资的项目收费比别处为高的制度。因此,世界银行的政策是要在以下三方面相互间求得平衡：需要有效地使用不多的资金、公平合理以及需要获得更多资金，使这个项目能反复进行下去，让更多的可能受益人得到好处。费用可能通过许多方法收回——通过对灌溉用水收费，通过普遍收税或者要求农民按照控制价格把他们的粮食卖给政府的销售机构。有些国家一直采用比世界银行建议的标准为低的费用回收标准，因而，要就怎样才合乎需要、怎样才切实可行的标准取得一致意见，乃是评估或随后的协商谈判阶段中比较难办的问题之一。

为了保证有效使用不多的资本，世界银行相信向最终受益人收取的利息，一般应能反映该经济社会中的机会成本(表示预料中各种可能情况的成本)。但是利息率常常得到补助，而且，通货膨胀率常常超过利息率。在通货膨胀较快的国家里，通常采用按指数调整的办法。与费用回收的情况一样，利息率达到什么水平才算适当，也可能成为容易引起争论的问题。由于考虑到金融政策上要取得深远的变化往往需要时间，因此，世界银行必须着眼于长期的目标。当政府正企图控制利息率和其他价格作为反通货膨胀计划的一部分的时候，情况尤其如此。

评估工作组要准备一份报告，提出它的调查结果并提出有关贷款条件的建议。这份报告起草后要反复修改，并在世界银行管理当局批准贷款和借款人谈判以前受到仔细审查。由于世界银行密切参与了项目的确定和准备工作，因此，在评估阶段很少有否定一个项目的情况。在此阶段，项目可能要大大修改或者需要重新设计以改正其缺点，否则，项目也可能遭到否定。

4. 谈判并向执行董事会提出报告

谈判是世界银行和借款人为保证项目的成功、力求就所采取的必要措施达成协议的阶段。然后，将这些协议变成法律义务，列入贷款文件。例如，我们可以同意一个公用事业的借款人，为了赚得适当的报酬并且为它的投资筹措一定比例的资金，价格必须立即提高（如20％），并且在今后2年内再提高10％。在谈判期间订立的一项财务契约可以载明总的财务目标，规定必要的利润回收率以及最初的增加利润率的时间。如果必须建立一个新的项目单位来管理项目或者协调有关各部的活动，贷款文件还必须规定什么时候并且怎样建立这个机构并配备人员。事实上，在评估前或评估期间所提出来的所有主要问题都应在贷款文件中加以处理。这样，法律文件的起草和谈判乃是保证借款人和世界银行，不仅在项目的一般目标，而且在为达到这些目标所必须采取的行动以及项目执行的具体日程上，都能取得一致的一个重要部分。

谈判是双方折中妥协的过程。就世界银行方面说，必须学会使它的一般政策在具体的项目、部门和国家的处境内适应于所能合理达到的程度。而借款人方面，不仅必须认识到世界银行的建议乃是根据专业知识和从世界范围内取得的经验作出的，还须认识到世界银行要求把它的资金合理使用乃是符合项目的最高利益的。尽管在解决问题时总不可避免地会出现分歧，但在项目周期的这一阶段或其他阶段，世界银行和借款人之间长期以来所发展的关系都是好的。世界银行的工作人员越来越清楚地知道，当地条件是项目取得成功的关键。借款人也开始懂得，世界银行所采取的方法是专业的、客观的，贷款给那些考虑周到、执行良好的项目是世界银行对项目工作感兴趣的唯一所在。

谈判以后，把经过修正用以反映达成的协议的评估报告，连同世界银行行长的报告和贷款文件一并提交世界银行执行董事会。如果执行董事会批准这项任务，贷款协定就在简单仪式中签订。这标志着项目周期中一个阶段的结束及另一个阶段的开始。

5. 执行和监督

项目的下一个阶段就是建设及其以后的业务活动的实际执行时期。当然，执行是借款人的责任。世界银行可以根据协议给予诸如组织方式的研究、人员的培训、派遣管理人员和顾问帮助监督建设等方面的援助。世界银行的作用就是在项目的执行中实施监督。

监督是项目工程最没有魅力的部分，但是，在一些方面它却又是重要的。一旦某项项目的贷款合同签订，借款国的注意力就会转到新项目上去。这种态度是可以理解的，尤其是，要过几个月或几年，“老”项目才能开始产生有形的成果。然而，不论一个项目确定、准备、评估得怎样好，只有执行恰当，项目的开发利益才能实现。所有项目都面临执行问题，其中有些问题是无法事先确定的。这些问题来自发展过程中所固有的困难，或者来自具体原因，如经济和政治形势的变化、项目管理的变化，甚至气候的变化。结果是，虽然项目的发展目标一般并不改变，但是，它的执行过程却往往与设想相距甚远。

正因为这些原因，世界银行才决定项目工作人员的首要任务就是实施适当的监督。实际上，随着时间的推移，用于监督的资金，其绝对数及与项目的其他任务相比的相对数均大大增加。

世界银行根据其协定条款的要求，要作出安排来“保证贷款款项只能用于为之而给予贷款的目的”。虽然这种“检查人”、“监察人”的作用仍然很重要，但是监督的主要作用，在于保证项目能达到它们的开发目的，特别是和借款人一起明确并处理在执行期间所产生的问题。因此，监督主要是为了解决共同的问题。为此目的，监督就成为向世界银行会员国提供技术援助的最有效的办法之一。

这些年来，出现了监督的另外一个中心目的，这就是集中所积累的经验“反馈”到为未来项目的设计和准备中去，“反馈”到政策和程序的改进中去。监督和评价单位经常结合在一起，以求为此目的取得资料，特别是在新型的项目中更是如此。每年要对整个监督工作进行总结，以找出执行方面的重大问题，并对世界银行的政策或程序的适当修改提出建议。

监督可以以多种方式出现。在谈判期间，可就借款人提出的项目进展报告的日程达成协议。这些报告包括项目的实际执行情况、项目费用、盈利企业的财务状况以及有关项目收益的演变情况，这些进展报告由总行审查，出现的问题则通过通信解决，或由派往每个项目的工作组实地解决。

这些工作组派出去的次数和项目的复杂程度、执行情况、碰到问题的数量和性质相应。在对监督中的项目(目前已超过1 300个)进行定期内部检查中，有些项目列入特别“问题”类。这类项目，通常不到总数的10％，会受到特别仔细的对待，一年视察3~4次。

项目监督的一个重要内容涉及用贷款采购商品和实施工程。采购是按照列入每个贷款协议的指导方针进行的，这些指导方针是为了保证能用最有效和最经济的方式采购到所需的商品和实施工程而设计出来的(参见约翰·Ａ.金的《世界银行投资项目所进行的采购》和戴维·Ｍ.萨松的《监督采购过程》，两者均见《金融与发展》1975年6月号)。在多数情况下，达到这个目标的最好办法是通过对全体世界银行会员国中有资格的承包商或制造商开放的国际竞争性招标。为了促进当地能力的发展，可以给予国内供应商某种程度的优惠，在某些条件下，此种优惠也可给予国内承包商。对某些工程太小、不适于国际招标的项目，在当地进行竞争性招标，甚至由借款人以自己的力量进行建设，可能更为经济有效。要使商定的采购方针在实际中执行（一项贷款可以包括几项到几百项合同）是一件很费时间的工作，世界银行对此也极为认真。有些时候，这一工作较为简单易行，而在某些情况下，它又成了重大问题。例如，在电信或电力项目中，就需要在几家国际供应厂商之间仔细挑选，看谁对几百万美元的合同所开的评定投标价最低。借款人，而不是世界银行，负责准备各种规格的招标文件以及评定投标。世界银行的作用是务使借款人准确地进行工作，并遵守指导方针，这样，世界银行的资金就可按合同支付。任何有关中标建议的争执肯定会很快引起世界银行的注意。

6. 评价

监督在某种程序上只是一个通过经验而学习的过程，它主要关心项目实施过程这样一段时期，在此时期，各具体组成部分要进行建设，设备要采购和安装，新机构、新规划和新政策要妥善落实。只要这些阶段完成了，世界银行的资金全部支出了，监督的程度就明显降低。在积极进行监督的时期，注意力自然会集中在当前的问题上。尽管项目在实施过程中也会受到监督和评价，但有必要用更加全面的办法来评价项目的成果。大约8年以前，建立了这样一种评价制度，作为项目周期中最新也是最后的阶段。

所有由世界银行提供资金的项目现在都要受到事后的审核。为了保证审核的独立性和客观性，它由“业务评价局(OED)”负责。该机构与世界银行的业务人员完全分开，通过由执行董事会任命的评价局局长直接向执行董事会和行长提出报告。这个制度一方面保证充分的责任所在，另一方面它也可以紧密配合业务人员的监督活动，并加以利用。项目工作人员在支付末期，为每个项目准备一份完成报告，以作为监督的最后一步。这些报告，从某种程度上说，是自我评价，它常常是很坦率的而且是有批评性的。每份报告都要受到OED的检查。OED再提出自己的评价报告。两份报告通常都送交执行董事会。在许多情况下，评价是根据对有关项目的全部材料进行案头审查而作出的。但是如有必要，评价人员可以实地审查，其全面程度有时可以与最初评估阶段一样。世界银行要求借款人评论业务评价局的评价，并且还要求他们准备他们自己的完工报告，此外，世界银行还鼓励借款人建立评价制度以审查他们的开发投资。

每次评价报告和完工报告都根据实际执行费用和有关业务费用的最新资料及预期收益重新估计经济利润回收率。然而，这种评价并不能对某些项目的成败作出最后判断。这些项目的经济寿命，连同其业务费用和收益，都远远超越支付终止的时间。现在正在研究建立在项目经营的较后阶段进一步评价的制度，以弥补此差距。

此外，业务评价局的年度报告总结了所有项目的评价。对一些项目群(如对各开发金融公司的所有贷款)、特别问题(如贷款生效的延迟)或者是某个国家某个部门(如印度尼西亚的农业)，还要作更深入的研究。

评价制度被证明是情报的宝藏，可以补充那些由项目监督报告提供的资料。其中有些发现能使人消除顾虑。成本费用增加和推迟完工的问题使得许多项目大伤脑筋，特别是在石油价格提价以后，以及随之而来世界范围的通货膨胀时期更是如此。许多项目在执行期间改变了规模。然而，评价了109个项目的业务评价局(OED)最近的年度审查表明，91％以上的投资仍是值得的。它们中间有许多项目预期能收到的经济利益，接近或者高于评估阶段的估计数。

特别令人高兴的是，情况表明世界银行对经验教训的态度是积极的。过去的错误，我们也有份，一般不常重复。在一个部门内，一个个项目在以前的项目基础上提出。新的方法、政策和程序得到采用以改善项目性能。例如，项目概要说明制度就有助于在项目设计的早期阶段使政府同意项目目标并对之承担义务；乡村发展计划现在把有助于实现小农生产持续增长所需的各种服务、投入资金和物资以及基础设施结合在一起；在项目准备的较早阶段就提供贷款，以便能比较准确地估计费用，减少费用增大和推迟执行的可能性，这一办法现已开始采用。经验教训就这样为未来项目的设计及准备所利用，换句话说，项目周期正在按照我们的意图进行。