中国自然垄断行业：存在客观必要性和合理性

（一）自然垄断的概念及特征

自然垄断是一种特殊的垄断形态，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的经营者或联合起来提供多数物品和服务的经营者形成一家公司（垄断）或极少数经营者（寡头垄断）的概率很高。我们把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断，称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。

早期的自然垄断概念与资源条件的集中相关，主要是指由于资源条件分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。^[54]在现代，这种情况引起的垄断已不多见，而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或劳务，如果相关产量范围存在规模经济，自然垄断就产生了。

法学理论中自然垄断主要是借用经济学的定义，通常被表述为：由于特定行业的某种自然特性，在某一市场上出现一个经营者之后，排除了其他经营者以同样的方式进入该市场，从而使已进入该市场的经营者自然取得该市场的独占地位。一般认为自然垄断行业主要包括交通运输、电信、电力、石油、天然气、供热、供水、邮政军工等以提供公共服务为职能的企业和部门。

（二）自然垄断行业的特征

自然垄断行业通常具有这样一种特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的经营者相比，某单个经营者能够以更低的成本供应市场。自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，如果任由市场机制发挥作用，政府不加以适当规制，可能会产生不利于社会福利改进及资源优化配置的结果。常见的后果有两种：一是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何经营者都达不到经济规模，恶性竞争持续不断；二是市场竞争达到了均衡，某个经营者独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本因此而大幅降低，但是无数其他经营者被竞争淘汰。

自然垄断行业大都集中在基础设施和公用事业，如电信、电力、铁路运输、民航、煤气和自来水供应等，之所以成为自然垄断行业，主要原因在于这些行业都具有以下主要特征：

第一，经营者服务渠道的管网性及固定成沉淀性。自然垄断行业向社会提供的商品或服务通常都是通过固定的管道或线路进行的。所有这些网络的建设耗时长、投资大、规模要求高。自然垄断行业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定成本一旦形成，折旧需要很长的时间，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，这些资本沉淀在这个产业就很难再抽回。

第二，自然垄断具有一定公益性。自然垄断行业面向全社会，为社会提供公共商品和公共服务，服务于各行各业和千家万户，企业经营公益性较强。因此，它们的经营状况如何，能否提供安全和价格合理的商品和服务，直接关系到人民生活和国民经济的发展，并对社会的稳定和安全造成直接的影响。由此，各国对自然垄断行业一般都给予高度的重视，在基本政策方面更多地考虑社会效益，对经济效益的追求服从于社会效益。

第三，自然垄断并非绝对垄断，其行业内的部分业务具有可竞争性。并非自然垄断行业所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争性的业务。如电力行业的确带有自然垄断性，但自然垄断性体现在输电网络这个环节，发电环节是比较典型的竞争性领域。再如铁路行业，其基础设施，包括铁路、桥梁、通讯信号系统和调度指挥系统等，具有很强的自然垄断性，而运营部门，包括客运、货运、车辆等，却是可竞争的。(www.xing528.com)

第四，消费者或用户不可选择产品和服务。由于在自然垄断行业中，一定市场范围内不存在具有竞争地位的其他经营者。因而，对消费者和用户来说他们往往不能像对待一般经营者那样，可以根据自己的偏好和意愿对经营者可以“用脚投票”，只能被动地接受独占经营者提供的商品和服务。由于选择其他经营者的服务不可能或成本过高，所以，即使经营者提出极为苛刻的条件，消费者往往也必须接受，否则其需求就可能得不到满足。所以，在自然垄断行业中，消费者权益保护问题尤为突出。

第五，自然垄断行业缺乏完全市场化的内在动力。自然垄断行业大都属于基础设施和公用事业，如铁路、公路、港口、航空、通信等都是现代工业发展不可或缺的重要基础，而水、电、煤气等公用事业是维持居民和机构生活与运营所必不可少的基本条件。这些行业往往投资巨大，投资回收周期长，市场发育水平低、私人经营者力量有限或因为私营经营者的唯利性的价值取向难以符合国家要求的社会公共目标，因此，私人投资一般不愿涉及这个领域；同时，由于受社会公共利益的制约，经营行业往往很难获得很高利润回报和在短期内收回投资成本，这些使得该行业缺乏完全市场化的内在动力。

在市场经济条件下，社会经济发展的主要动力在于市场机制的正常发挥。市场之所以能够发挥市场的供求均衡作用，是因为“经济人”的存在，“经济人”的特点使得市场中的经营者都在追求自身利益的最大化。在这种人人唯利是图的市场环境下，“搭便车”往往是常见的，给社会带来“正外部性”公共产品是少有的。自然垄断行业中的公用事业便逐步会成为市场供应不足产品，但是他们是居民生活和社会生产必需品。在这种情况下，允许自然垄断的合法存在，纯粹是出于“社会公益”价值的考虑。自然垄断行业的商品和服务具有很强的社会公共性，与老百姓的生活息息相关，它的经营状况如何，能否提供安全和价格合理的商品与服务，直接关系到群众生活与经济的发展，并对社会的稳定与安全造成直接的影响。自然垄断行业如果允许自由竞争，一旦出现竞争秩序问题，就会涉及千家万户的生活质量，严重的还会引发社会动荡。所以，自然垄断行业有其存在的客观必要性和合理性。^[55]

（三）各国自然垄断豁免的典型规定

在这样的垄断市场里，市场定价功能难以发挥。反垄断法理论上应对这些行业进行严厉规制，但是，由于这些部门涉及整个国民经济的发展和人们基本生活的保障，而且不宜实行自由竞争，一般都由国家垄断经营。德国《反对限制竞争法》规定，该法全部或部分不适用于农业、邮电、能源、银行等行业。日本《禁止垄断法》规定，该法不适用于经营铁道事业、电力事业、瓦斯事业等从业者所进行的生产、销售或者有关供给行为等该事业上的固有行为。即使在反垄断法最为严格的美国，也规定了一系列的适用除外制度。1915年《海运法》规定，海运事业于最低运费的协议，不在取缔的范围之内；1922年的《卡普—弗尔斯特法》和1933年的《农业市场协定法》，扩大了对农业市场的联合组织的适用外，还规定农业生产者和销售者可以订立协定，进行联合购销；1943年的《煤炭工业法》规定，烟煤的采掘工业不属于反垄断法管辖范围，直接由美国内政部管理；1945年的《麦卡仑法》把保险业置于反垄断法管辖范围之外。另外一些国家还通过制定单行法规、办法来规定某一行业或某种卡特尔在某一时期内不适用反垄断法，以此增强法的灵活性。

当然，自然垄断行业在市场活动中同样需要兼顾公平价值。自然垄断行业部分业务也具有可竞争性，自然垄断行业的反垄断法豁免并非绝对地排除竞争，自然垄断行业在豁免的前提下应支持一定程度的竞争。

面对自然垄断行业存在的一些问题。诸如普遍依赖财政导致行业经营效率低下，滥用市场支配地位并损害消费者利益，阻碍排除其他新经营者进入等限制市场竞争，有违“社会公共利益”和自然垄断行业豁免初衷的行为，所以对自然垄断行业既要排除过分竞争又要进行合理规制。

20世纪80年代以来，美国、英国、德国、日本各国纷纷探讨和质疑以公共企业为主体的自然垄断行业实行垄断的合理性，并开始改变对自然垄断行业的独家垄断制度，逐渐引进了竞争机制，并取得了良好的经济效益和社会效益。英国于1988年颁布了《煤气法》，打破了英国煤气公司垄断的格局。美国于1978年颁布了《天然气政策法》，开放了天然气竞争市场，并在1996年允许将AT&T分出来的七家地区公司可以在美国电信市场与长途电话企业竞争。^[56]德国第六次修订《反对限制竞争法》就废除了电力天然气和交通业享受豁免待遇的条款，对传统自然垄断行业如电信、邮政及其他经济领域取消管制并引入竞争机制，还规定了“拒绝进入网络和其他基础设施”的处理。日本1999年修改了《海上运输法》和《航空法》，对豁免进行了修改，并且针对本国自然垄断行业民营化的情况，于2000年废止了《反垄断法》第六章第21条关于自然垄断行业的适用除外。