作为PPP（政府和社会资本合作）模式的一种尝试，中国的特许经营立法正在衔枚疾进。
经济观察报记者获悉，亚洲开发银行对于特许经营法的援助项目《中国基础设施和特许经营立法研究报告》（下称“报告”）已经完成，报告就特许经营立法的十个问题进行了研究，并专门就特许经营与PPP的区别进行了解读。
与此同时，国家发改委将在下周组成一个50人左右的特许经营法立法团队，将涵盖PPP领域比较活跃的专家、行业代表和部委代表等。
2016年5月11日，大岳咨询总经理、报告专家组组长金永祥对经济观察报记者说，该报告研究的是特许经营法立法中会遇到的各种问题，共分10个方向，分别是特许经营的适用范围，立法目的，项目选择、准备与实施，政府一方的角色、责任和相应授权，社会资本利益的保护、政府支持、金融风险和其他风险的管理、特许经营社会资本方的选择、有关特许经营的争议、优化特许经营审批流程。
金永祥认为，未来特许经营法的立法宗旨应侧重于提高公共服务质量和效率、保护特许经营者合法权益、实现公共利益最大化，特别是强调特许经营法是为满足公共服务需要，而非强调融资需要。
经济观察报记者获悉，国家发改委层面对特许经营法的上述推动工作，包括成立立法团队等，将会在下周展开。4月，国家发改委召开了专家会议，并与特许经营立法涉及的各个行业协会进行了座谈。
此外，中国政府已提请亚洲开发银行提供关于基础设施和公用事业特许经营立法的政策咨询技术援助，该技术援助项目由国家发改委作为执行和实施机关。
“特许经营法在2013年就已经列入立法计划，应该加快推动进程。”清华大学教授、PPP专家王守清说。
金永祥则认为，虽然中国已经成为特许经营领域最活跃的实践者之一，但在特许经营和PPP方面立法严重滞后，由于缺乏全国统一的特许经营和PPP立法，由部门主导的法律规章自成体系，各自在较低阶段的部门规章和规范性文件层面反复徘徊。
“这一方面存在PPP法律文件内部冲突的问题，另一方面又在与PPP相关的其他法律规定相冲突时，不得不让步于其他的法律规定。”金永祥说。
而一些PPP领域专家认为，这种状况与相关部委对PPP和特许经营两种名称的理解不同有关。(www.xing528.com)
根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金［2014］156号文），PPP模式“是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系”，同时在其附件《PPP项目合同指南（试行）》编制说明中认定，PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务。
而由亚开行协助完成的上述立法报告则认为，从学理上，大多认为对PPP的理解应有广义与狭义之分。
广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。
上述立法报告称，无论广义还是狭义，其内涵都偏于民事法律关系，而非行政法律关系。“厘清PPP与特许经营二者间关系的难点，在于特许经营的性质在法律层面界定不清。”金永祥说，与现有规范将PPP认定为属于平等民事法律关系的清晰定性不同，特许经营的性质在现有规范上难以断定，这导致其与PPP之间的联系很难解读。
上述立法报告认为，如果换一个角度，从二者设立的目的入手进行考察，可以寻得二者之间关系的线索。
其中，特许经营的目的最终是对关系公共利益的项目的授权、监管、退出管理；而PPP的目的在于通过合作引入社会资本，解决公共事业领域资金不足的难题，二者可以看做是两个维度的问题。
金永祥说，特许经营是政府对此类行业的一种管理方式，但包含对社会资本的引入和某些方面平等协商的因素，而PPP是政府基于平等协商引入社会资本的手段，但包含政府对引入和绩效等某些方面的管理因素。PPP着重强调政府与社会资本之间的合作不同，特许经营重点突出政府方对社会资本的管理。
因此，上述立法报告认为，特许经营和PPP是对政府引入社会资本提供公共服务这一事物的不同角度的规制，二者之间没有本质区别。
（刊于《经济观察报》2016年5月15日）
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