中国式PPP发展纪实：行业主管部门预算规定及债务识别工作

据悉，《办法》对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出以及对地方政府监督都做了详细的规定。

记者了解到，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域的各类PPP项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域实施特许经营的项目都规定在内。

文件还规定了项目实施机构应当综合评估项目潜在合作方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。文件称，要依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。“在制定《办法》时考虑到要鼓励民间投资进入，禁止对民营企业歧视等因素。”一位权威财税人士告诉记者，并且为了防止社会资本重视施工利润而忽视运营，也做了规定。比如规定项目实施机构应当分别评估项目潜在合作方在项目建设和运营环节的实施方案及成本报价，严禁合作方重建设、轻营运，通过运营环节的恶性低价获得项目主导权，通过设计、施工、核心材料采购等环节获得较高关联性收入、转移利润。《办法》要求每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等，计算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。行业主管部门应将需要先从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，纳入本部门、本单位预算草案。

另外，对于地方政府土地入股、国有资产转让、特许经营权授权等内容，《办法》也一一做了要求。

《办法》称，政府以国有建设土地投入PPP项目时，一般应按照国有土地使用权出让，作为出资或入股等有偿使用方式参与PPP项目。国有建设用地使用权作价出资额应当依法进行评估，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。政府以存量国有资产作为PPP项目配套投入，以及对存量资产、股权进行转让时，应遵循公开、公平、公正的原则依法进行资产评估，并经履行出资人职责的机构报请本级人民政府核准，以合理的方式折价入股或转让，防止国有资产流失。(www.xing528.com)

但是对于地方政府影响最大的，是财政部将建立结算扣款机制。在《办法》中规定，上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。

清华大学教授王守清支持财政部的扣款机制，他表示，现在推动PPP，民营企业担心政府不守信用，没有钱支付财政补贴。不少地方上项目超过财政承受力，投资者就有拿不到补贴的可能。现在将转移支付扣除直接支付给民营企业。

此外，为了防止扩大地方政府借道PPP变相融资、增加隐形债务、将PPP异化，《办法》对有可能形成地方债务的方面也做了一系列的规定。

比如：《办法》规定PPP项目在实施运营全过程中形成的项目公司的负债不得移交给政府。财政部门应会同行业主管部门做好PPP项目债务识别工作，防止企业债务向政府转移。“在PPP高速发展过程中，不少地方借PPP之风成立了各种基金，基本属于明股实债的范畴，这样增加了地方政府的隐形债务，使得地方政府的杠杆上升，中央政府在预估实际债务空间的时候会有差距。”一位研究地方债务的专家告诉记者。