中国PPP发展：从概念到现实

从2013年到2017年就PPP问题我接受各种媒体记者采访超过700次，其中大约10%是经济观察报记者杜涛对我的采访。蓦然回首，我发现，记者用一笔一划书写了中国PPP高速发展的历史画卷。杜涛同志将自己的文章整理出版很有意义，可以为中国PPP发展提供丰富的历史借鉴。

过去四年我为记者提供了PPP方面的素材和对PPP的思考、对PPP政策法规的解读，他们把我们的思想传播出去，使PPP理念被广泛接受。同时，我的公司—大岳咨询，也受益于PPP高速发展，迅速成长为世界知名的中国PPP智库。2013年大岳的团队只有100来人，今天分布在全国各地的团队已经超过500人。2013年我们签订了50多份PPP咨询合同，就占据了国内的半壁江山；2017年咨询合同数达到640份，涉及总投资超过一万亿元。在财政部推出的前几批PPP示范项目中，大岳提供咨询的超过了20%；在住建部和财政部推出的地下管廊和海绵城市试点项目中大岳参与了一半；国家发改委选定的PPP典型案例中大岳的项目超过了20%。我们的专家还全面参加了中央政府层面PPP政策法规的研究制定。

这几年做PPP项目就像爬一座高山，每到一个新的高度都会看到不同的风景。我们站在山顶上回头望去，中国PPP的影响已经超出了经济层面和技术层面，在国家治理层面也开始发挥作用：

一是决策科学少走弯路。PPP模式的推广改变了政府原有的决策方式。在传统的公建公营模式下，政府集投资、建设、运营、绩效评价的角色于一身，其决策主要由书记、市长主导，几乎不受资本和市场层面的约束，造成了很多决策失误。在PPP模式下，政府是项目的发起人和监管者，而项目的投资、建设和运营则交给社会资本。在这种合作模式下，政府发起的项目如果缺乏经济理性、政策支持及财力支撑，就没有社会资本愿意来投资，也没有金融机构愿意提供融资。通过PPP的模式创新，预算软约束下政府不合理的投资冲动受到了市场层面的合理制约。

二是全社会效率大幅提高。PPP将基础设施和公共服务项目的全生命周期进行了充分的整合，社会资本要取得预期的投资回报，需要在漫长的项目合作期内始终保持高水准的运营服务水平。在此压力之下，社会资本有充分的动力优化项目设计，提高工程建设质量，通过科学管理提高运营效率。以往公建公营项目中常见的设计粗放、豆腐渣工程以及小而全、低效运营的情况将大大减少。社会资本的充分竞争和规模化专业化经营将使整个社会的投资运营效率得到充分提高。

三是契约精神受到重视。在PPP模式下，政府和社会资本之间签订PPP合同建立契约关系，双方以平等的身份进行合作。这区别于过去公建公营模式下政府与传统国有企事业单位之间的上下级关系或父子关系，在这种关系之下，往往是政企不分，事先无规则、事后再商量，容易存在信息不对称下的博弈行为。在契约型关系之下，政府依照合同中的绩效考核指标对社会资本进行合同监管，并严格按照绩效考核结果进行付费或违约处罚；社会资本则根据合同获取回报并维护自己的正当权益。

四是政府职能深刻转变。在PPP模式下，政府的角色发生了变化，从直接插手投融资、建设和运营转变为明确需求和强化监管。政府通过合同订立过程将公众的需求转变为PPP合同项下的产出和绩效，进而通过运营期的监管保障公共服务的供给。PPP模式的推广对政府职能提出了更高的要求，政府（包括行业主管部门、PPP牵头主管部门等）必须具有强大的合同管理能力，方能确保PPP项目善始善终，行稳致远。(www.xing528.com)

我国社会主义制度的一大优越性在于能够集中力量办大事，但其风险在于一旦决策失误，损失也极大。如果能减少失误，我国的发展速度就会更快，社会主义制度的优越性就越能得到体现。实践证明，在PPP模式中，社会资本方的介入可以减少地方政府主要党政领导的盲动，减少决策失误。可以说，PPP在某种程度上为完善我国社会主义制度发挥了重要作用。

PPP在当下中国已经被赋予了重大的历史使命，将带来一场深刻的社会变革，推广和运用PPP只能成功不能失败，而PPP的成功有赖于经验教训的总结和借鉴。在此，我推荐杜涛的著作《中国式PPP发展纪实》。尽管他的作品是一副大写意画，但其轮廓十分清晰，生动的PPP发展历史描绘可以为PPP茁壮成长提供丰富的营养，值得一读。

顺便说一句，2018年以来在防控金融风险的大背景下PPP受到了一定冲击，这种冲击一定是短暂的。PPP与近年的平台融资、专项债券、政府购买服务等相比具有明显的优越性，中国式PPP在经过调整之后将会被管理层认可并焕发出更加强大的生命力。

大岳咨询有限公司总经理　金永祥

2018年3月17日