我国存款保险制度构建的思考成果

(一) 制度建立的必要性

关于是否有必要在我国建立存款保险法律制度问题上，国内有诸多学者从我国银行的产权大多属于国有的角度及中国银行业的特色出发，认为在有政府作为最可靠的保证人的情况下，无必要再另建一套存款保险的体制。对此，笔者不能苟同，其原因如下: 我国现行的“隐性存款担保制度”在防止银行挤兑与保护小存款人利益方面的效果远不如存款保险制度; 存款保险制度可以使我国的国有银行、新兴的股份制银行及中小银行在市场竞争中受到平等的保护，而并不会因为出身不同而遭受歧视待遇; 在隐性担保机制中，银行经营失败的成本完全由政府承担，而在存款保险制度中，损失成本由保险的参加者承担，这更符合法律所追求的效率与公平理念; 另外，在对有问题金融机构的市场退出处理上，隐性担保制度并非一种法律的方法，处置成本过高，且难以预期，相反，存款保险机制体现出的是一种法律方法，更能关注效益与公平，更能折射出金融法治化的理念。

尽管我国目前并没有出现大规模的银行危机，但是这并不表明我国不存在触发银行危机的因素。实际上，我国银行业主体多元化，但产权又过于集中化的特点也表明目前脆弱的银行体系需要存款保险制度的支撑，这是因为我国现行的“隐性存款担保制度”只是针对国有商业银行的，而股份制商业银行、城市商业银行及农村信用社等难以从这种隐性的担保制度中得到应有的保护。客观分析，目前的“隐性存款担保制度”还具有以下弊端: 其一是尽管股份制商业银行具有相对良好的内部治理机制、资产质量较好及金融业务创新较快等比较优势，但是在缺乏国家信用支持的情形下，其比较优势无法体现。其二是这种担保机制漠视了金融风险内在的传染性。实际上，银行业的信用风险并非以某个银行的信用危机为界，相反，是以该危机银行为中心向周边扩散，从而产生连锁性的反应。其三是不能形成真实的市场约束。在本原上，商业银行是作为市场这个大概念的一个构成因子而存在的，其成功或失败应恪守的是“物竞天择”的优胜劣汰规则，因此其最大的约束力应来源于市场，即投资者的投资选择，而不是源于管理机构的管理。如果这一认识被错位，那么一个自然的结论就是，中国的银行业不是市场的，而是政府的。在市场约束虚位的情况下，中国银行业的商业化、中国版巴塞尔资本文件精神的实现也只能是一纸空谈。故而，从我国银行的产权现状、法律成本与效益、金融法治化等角度出发，目前探讨的焦点不在于是否构建我国的存款保险制度，而是如何建立具有本土特色的存款保险制度。

(二) 具体的设想

在构建的模式上，笔者有两种设想: 第一种存款保险制度模式是自愿式的存款保险模式。其设想如下: 我国可以考虑在各银行集团内部设立一种由相应成员机构出资所构成的存款保险体系，即国有商业银行的保险体系由国有银行出资，非国有的新兴股份银行亦出资组成自己的保险体系，信用合作社组建自己的保障体系; 第二种模式是，我国可以力图确立一个全国性的政府强制存款保险制度，并结合市场体系建设与监管体制的完善的主旨，使明确的存款保险制度积极性能有效发挥，从而达到扶持与强化存款人信心的目的。这样的模式从建立时起即要求将国有银行、非国有银行性股份银行及信用合作体系一并纳入其中。客观而言，要在近期内达到该目的是有相当大的难度，因为各银行体系所面临的金融风险不一，且虽然我国商业银行已被标上了“商业”字眼，但是其离市场化还有一段距离，其还沉积有许多历史性的风险。除此之外，我国银行内部的控制制度还很脆弱，现有的监管水平还存在有事后性监管的特点。

在已有的法律基础及金融发展层次的情形下，我国目前还不宜采取统一、垂直式的强制保险模式，相反，可考虑采用具有行业自律色彩的存款保险体系，即借鉴德国的“以附带有强制性特点”的自愿式存款保险模式，这是因为我国的银行业与德国的银行业比较相似，如产权比较集中、银企关系密切。具体来说，这种模式主要具有以下几方面的特征:

其一是在加入方式上，可以采取自愿加入的方法。然而，应注意的是，此处所指的自愿加入的做法与德国模式中的“自愿”具有同样的内涵，即是以良性的市场约束为基础。如新巴塞尔资本文件就引进了市场法则来加强信息披露机制。新文件强调了有关风险与资本关系的综合信息披露，要求监管机构对银行的披露体系进行评估，因此在以存款人为投资取向的市场约束机制下，自愿式的保险就被赋予了强制性的成分，其并不是“愿与不愿”的问题，而是必须的问题。

其二是在每一集团外另单设一家保险基金，如国有银行设立自己的存款保险基金，该基金应独立于所设立的集团，具有独立的法律人格，其职责是对集团内的成员所交纳的小部分保费进行管理，并负责理赔事项。此外，保险基金应和新建的审计机构相配合，以加强对所投保机构的日常经营的检查工作。为了达到这一效果，德国的信用合作保险制度在保险费的调配上是值得我们学习的，如在一般情况下，90%的保费划归审计协会的存款保险基金，由审计协会负责管理，余下的10%由该集团协会的存款保险部支配。这样，无疑加大了理赔时对保费处理上的独立性，因此建立相配的审计体系是相当有必要的，其主要职责是进行必要的现场与非现场监管工作、对基金所交纳的大部分保费的管理及负责理赔等。(www.xing528.com)

其三是保险费率上。在保费的收取上，在这种保险体系中不应采取统一定费的做法，而应由各个保险基金来决定保费的高低。在保险的收取上，基金可以考虑以下几个因素: 银行资产的风险状况、信用度、收益率、资本充足与否、高层管理人员的素质、资产流动性等。

其四保险限额问题。在这一点上，我国应对德国模式中的足额保险的实践进行一定的变通，即采取限额保险，由基金与存款人分担损失的做法，即对最高赔偿限额内的给予全额赔偿，超过最高限额的部分按递减比例赔付。如此，便能促使存款人通过市场行为加强对银行经营的间接监督作用。

其五在保险对象上，初期可以包括人民币存款、企业存款，但外汇存款除外。再者，在每一保险体系中，我国应对不予保险的存款进行详细的说明。借鉴德国的规定，我国的自愿式保险制度也应规定，下列情形不受保障: 以银行记名可转让证券方式所表明的债权与债务、其他金融机构对该银行的债权、该银行所发行的债券。另外，出现支付风险之银行的业务主管、合伙人、理事会与监事会及他们配偶与未成年孩子所拥有的对该银行的债权也不在保险范围之内。这样，就可以将银行高层人士经营失败的责任与银行运作失败的后果捆绑在一起，这无疑能激发其尽到“诚实信用”的义务。

客观上，存款保险制度作用的发挥并非是孤立的，其需要边缘性的法律制度作为支撑。德国自愿模式之所以比较成功就是因为配备有良好的边缘性法律体系，因此为了达到该种机制作用有效发挥之目的，我国可考虑以德国模式为参照在以下几方面进行具体的构思:

其一是建立与此相配的审计体系，要求所有银行机构必须是审计体系的成员，并接受审计体系的现场与非现场检查。同时，在出现机构提交信息不实等情形时，可以通过投票程序使违规银行退出市场。

其二是为了避免逆向选择风险的发生。我国应突破《公司法》等关于公司高层人士任职的规定，而配之以严厉的刑事责任，即若某银行的高级管理人员对银行的破产负有直接或间接的责任者，则可追加其刑事责任，判处有期徒刑并处以罚金。即吸纳德国反破产法与安然事件后美国《索克斯法案》中所确立的严格法律责任与公司管理责任双挂钩的做法。尽管我国《刑法》第168条规定:“国有公司、企业或直接负责的主管人员，徇私舞弊，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”但是笔者认为这种处理仍有不妥之处: 一是直接责任人所承担的刑事责任过低，不足以与所造成的损失相称; 二是从该条的内容来看，其保护的企业只局限于国有企业，在当事人致使非国有的商业银行遭受重大损失时，该条就不能适用，且何谓重大损失，法律的规定也不明确。

其三是在我国的金融安全网中，公共监管部门、银行机构、银行业协会与存款保险机构之间应进行密切的合作与协调。如在德国的金融安全网中，其银行监管局一方面对银行实行严格的监管，在另一方面又与联邦银行、存款保险组织紧密合作。银行业协会与审计协会则必须向德国银行监管局与联邦银行提交所有审计报告，从而形成一个环环相扣、动态的监管体系。这也说明存款保险法律体系并非是一个孤立的系统，而是与其他关于市场准入监管、市场运营监管、行业自律及公司内部治理制度相互支撑的系统工程，因此金融安全网各要素的重新组合及自愿式存款保险机制在安全网中的地位与作用等都需要我国立法者的新思维。