银行法律制度改革：贷款人制度与存款保险制度共存的效率问题

法律的重心不在于形式，而在于功能与实效。对此，波斯纳就认为，正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。在金融安全网的构建中，波氏的洞见同样地具有广阔的市场，如金融监管机构的数量是否与金融的安全性之间呈正线数关系? 在监管机构日益增多的情况下，如何明晰监管权而避免监管资源浪费，或者更进一步说，在机构之间的权能本就存在交叉不清的背景下，如何解决职能冲突及避免监管失灵呢? ……这一切都是新金融情势挑战下法律创新都必须深察的现实问题。

存款保险制度与最后贷款人制度是金融安全网建设中抵御最终风险的两道不可或缺的相互帮衬的防线。也正因为在救助中，两制度都附着有“事后”了难的特点，所以其职能就难免存在交融与“混合”之处。虽然通俗意义上，我们可以用“人多力量大”来粉饰这一现象，但是“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的笑谈告诉我们效率的改善是以明确分工为必要条件的。尽管在面对这一问题时，我们可以利用“最后贷款人和存款保险人制度在功能、提供的条件、经济效应、对公众的保护等方面的差异”来为这种共存的合理性提供学理上的支撑，但是2008年美国金融危机大拯救中，其联邦存款保险公司并没有作壁上观的事实也说明，理论上的逻辑并不能给实践提供一个满意的答案。很久以前，古希腊牛人柏拉图就认为，大千世界中，我们所面对的只是现象，本质在现象之外。尽管在表象上，我们可以说存款保险制度是对一个即将退市的商业银行机构的善后，而最后贷款人制度则是对一个出现问题的银行机构的“救死扶伤”而使其荣获新生，但事实是在应对重大金融事件之时，存款保险制度的功能异变为“破产预防”，而不在于真正的关门大吉，因为金融风险的连坐性决定了金融体系、市场、社会与国家都难以承受与消解机构破产的消极性放射效应。对于这一拙见，美国1991年通过的《联邦存款保险公司促进法》就提供了有力的回应，该法设定了一套详尽的循序渐进的“结构化时期介入与解决机制”，其“目的在于银行资本充足率跌至一定水平，但远未导致倒闭时，促使监管者对银行采取措施，以减少可能造成的损失”。[14]在制度创新中，笔者认为，立法者必须对以下几个问题进行明辨。

其一是最后贷款人制度与存款保险制度要不要共存及能否共生共存? 对此，我们可以作逆向的思维，即如果只有最后贷款人制度，金融的稳定性是否不会有太大影响，或者即使发生了突发的恶性金融事件，仅依赖于该制度，监管仍能游刃有余。答案无疑是否定的，因为银行机构倒闭的连锁效应及“太大而不能倒”的经验表明，即使在一国的金融安全法律体系中缺乏明示性的存款保险制度，那么它肯定也存在比明示性更有保障力的隐性存款保险制度。这种单边的做法不仅会迫使最后贷款者在面临问题机构时，采取宽松的货币政策，而且国家对存款人损失风险的100%的兜底实践与预期也不利于国民风险意识的培育，由此而生的另一后果就是银行机构与存款人逆向选择套利的道德风险。而存款保险制度的直接性、法定性、公开性、公正性及风险共担等特点恰好对最后贷款人制度的缺憾起到拾遗补缺的功效。从这一点看，明示的存款保险制度是对最后贷款者制度的必要补充。反而言之，在一国金融监管体制中，只单设存款保险制度又能否适应金融安全的要求呢? 毋庸置疑，答案也是否定的，因为无论是在功能定位，还是在资金充沛量、信息占有量及救助能力与经验方面，最后贷款人制度都具有其他机构无法比拟与替代的作用。由此可知，该两制度的互补性及职责分工性决定了在应然度与实事度上，两者之间是一种共生共存的关系。(www.xing528.com)

其二是若能共存，那么存款保险机构与央行之间究竟是一种什么样的关系，如权责的分配、谁应该服从于谁及两者合作的标准是什么等? 对于这一问题，国内金融学界已提出了一些看法，如“对于建立存款保险制度的国家来讲，银行监管是防范系统性风险的第一道防线，中央银行最后贷款者制度是第二道防线，而存款保险制度是最后一道防线，应当划清中央银行最后贷款者与存款保险出资救助的时间和顺序，处理好两者在解救银行危机时的关系”。[15]这种分工布局性说明最后贷款者与存款保险机构之间是一种平等的配合关系，彼此之间并不存在附属性。另外，从我国存款保险制度确立的论述中，则又可感觉到另一种说法，即“最初存款保险机构应由中央银行设立存款保险局，并附属于中央银行，不以赢利为目的，业务受中央银行监管，但是必须具备权威性和相对的独立性，待积累一定经验之后，再从中央银行独立出来建立存款保险公司”。[16]

尽管在独立性问题上，赞成者与反对者都各执一词，莫衷一是，但是它毕竟揭示了独立性的确是该两制度共建中的一个必须一清二白的问题。那么，出路何在呢? 对此，笔者的看法是存款保险制度与最后贷款人制度的本质是我们解决这一难题的起点。顾名思义，存款保险的目的在于对存款人的存款提供保险，其旨在于通过“保险”的方式应对局部性的银行机构破产的风险，而最后贷款人制度的“最后性”则说明该制度所关注的是整个金融系统全局性的风险，是金融安全保障的最后“杀手锏”。实际上，对于这一点，各国的相关法律制度亦有类似的载述。基于这一制度设立的“必然性”判断，我们的结论就是，某一问题银行的流动性风险是局部性，不具有广泛的扩散性，且是可以被成功拯救时，那么存款保险机构是独立于最后贷款者的，或者说是存款保险机构对最后贷款人起到了保险作用; 反之，当流动性风险非常严重，可能产生严重的“多米诺骨牌效应”，进而会危及整体金融安全时，那么从监管的有效性、及时性及成本性评估，存款保险机构应是从属于最后贷款人的。如此道来，独立与否识别的标准就在于问题机构的风险程度，即是局域性的，还是系统性的。客观而言，这一划分不仅是出于节约监管成本及提升监管效率的诉求，而且它也尊重了监管制度与措施的援用必须循序渐进的理念。